2
LE AREE DI INTERVENTO DELLA LEGGE FINANZIARIA
Il quadro tendenziale dei conti di finanza pubblica, definito nel DPEF 2006-2009, prevede per il
2006 e per gli anni successivi un indebitamento netto orientato al 4.7% del PIL. Sulla base della
previsione di indebitamento del 4.7%, la correzione strutturale indicata dal DPEF 2006-2009 è
indicata nel valore dello 0.8% del PIL per l’anno 2006 e dell’1.8% per il 2007.
Il Parlamento ha approvato, con Risoluzione, il DPEF 2006-2009 indicando gli obiettivi di carattere
finanziario e l’articolazione della manovra finanziaria per l’anno 2006, impegnando il governo:
1. A conseguire l’obiettivo di un indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche che, in
conformità con gli impegni assunti presso le competenti sedi comunitarie, risulti pari al 3.8% del
PIL nel 2006, al 2.8% nel 2007, al 2.1% nel 2008 e all’1.5% nel 2009;
2. A perseguire un progressivo miglioramento dell’avanzo primario dallo 0.9% nel 2006 al 3% nel
2009, che permetterà il raggiungimento degli obiettivi indicati nel documento;
3. A stabilire il limite massimo del saldo netto da finanziare del bilancio dello stato, al netto delle
regolazioni contabili e debitore, in un valore non superiore, per il 2006, a 56.5 miliardi di euro, e
per gli anni successivi, in una misura inferiore a quella del primo anno, lungo un percorso di
avvicinamento agli obiettivi programmatici di un saldo netto da finanziare non superiore a 48.3
miliardi di euro per il 2007 e a 39.7 miliardi di euro per il 2008.
4. A mantenere il fabbisogno di cassa del settore statale entro il limite del 4.7% del PIL previsto per
il 2005, del 3.9% per il 2006, del 2.3% per il 2007 e dell’1.8% per il 2008.
5. A mantenere il rapporto tra debito pubblico e PIL entro valori non superiori al 107.4% nel 2006,
al 105.2% nel 2007, al 103.6% nel 2008 ed al 100.9% nel 2009.
3
EVOLUZIONE DEL PATTO DI STABILITA’
Il Patto di stabilità è un vincolo inderogabile, cui occorre attenersi per la predisposizione e la
gestione del bilancio.Il rispetto di esso è fondato sul principio del coordinamento della finanza
pubblica, posto dagli artt. 117 e 119 Cost. , ed è finalizzato a dettare le regole in virtù delle quali le
autonomie regionali e locali concorrono alla realizzazione degli obiettivi concordati in sede di
Unione europea,con l’impegno di ridurre progressivamente il finanziamento in disavanzo delle
proprie spese e di diminuire il rapporto tra l’ammontare del debito ed il PIL. Lo scopo principale,
dunque, è quello di far partecipare anche le autonomie locali al risanamento della finanza pubblica,
cui lo Stato si è impegnato per l’adeguamento agli standard europei, attraverso un costante
monitoraggio della progressiva diminuzione del disavanzo finanziario. Nella logica del rispetto
delle norme previste per il Patto, è fondamentale che gli Enti Locali mantengano gli equilibri
finanziari e gli equilibri di cassa. Con la legge finanziaria per il 1999 è entrato nel lessico degli
strumenti di finanza pubblica il “patto di stabilità interno”. L’art.28 della legge n. 448 del 1998
prevede,infatti, che le regioni,le province autonome, le province, e i comuni e le comunità montane
concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, assunti dall’Italia con l’adesione al
patto di stabilità e crescita, impegnandosi a diminuire progressivamente il finanziamento in
disavanzo delle proprie spese e ridurre il rapporto tra il proprio ammontare di debito e il PIL. A tal
fine la finanziaria 1999 prevedeva due obiettivi:
1) la riduzione progressiva del finanziamento in disavanzo delle spese finali
(obiettivo primario)
2) il contenimento del rapporto tra l’ammontare di debito a carico di ciascun ente ed il
PIL (obiettivo derivato)
Il Patto di stabilità interno per il triennio 1999-2001 ha assunto valenza pluriennale e ha indicato dei
risultati da raggiungere, e in questo è stato prescrittivo, ma non ha posto dei vincoli sulle modalità
di raggiungimento dei risultati, che potevano essere diversamente calibrate da parte degli enti, e in
questo è stato programmatico. In altri termini, il “patto di stabilità interno” ha imposto oneri e non
obblighi, nel senso che ha prescritto il raggiungimento dei due obiettivi sopra citati, vale a dire il
miglioramento del saldo finanziario e la riduzione del rapporto debito/PIL, ma non ha imposto
l’utilizzo di determinati strumenti per il loro raggiungimento.
1
Mentre fino al 2002, i vincoli erano
1
Le disposizioni del patto interno non hanno costituito quindi requisiti di legittimità dei documenti di bilancio. La disciplina del
4
calcolati sui saldi di bilancio, con la finanziaria 2002 il vincolo è spostato sul livello delle spese
correnti. La disciplina del patto di stabilità per l’anno 2002 è stata significativamente differenziata
per le Regioni
2
e, per gli Enti Locali
3
.
La disciplina del patto di stabilità interno con la manovra dello Stato relativa all’esercizio 2003 è
stata profondamente modificata, perché è intervenuta la riforma del Titolo V della Costituzione,
pervenuti i temi relativi al rispetto del patto di stabilità da parte dei diversi enti ed i connessi vincoli
e controlli che sono imposti dallo Stato tendono ad assumere un primario rilievo istituzionale. A tal
fine la nuova disciplina del patto di stabilità interno è stata collocata dall’art. 29, primo comma della
Legge 289/2002 nel quadro dei nuovi principi di riforma introdotti nel Titolo V della Costituzione
4
.
La nuova disciplina si caratterizza inoltre per l’introduzione di vincoli assai stringenti e per molti
aspetti innovativi per la previsione di forme di controllo statale ed in particolare dei Ministri
dell’Economia e delle Finanze e Corte dei Conti a cui è demandata la verifica del conseguimento
degli obiettivi del patto di stabilità interno, per un ampliamento dei compiti degli organi di controllo
interno (collegio dei revisori dei conti), infine per un deciso rafforzamento del sistema di
monitoraggio e del sistema sezionatori a carico degli enti inadempienti. I vincoli previsti dal nuovo
patto di stabilità si differenziano per le regioni a statuto ordinario, per le regioni a statuto speciale,
patto di stabilità interno ha subito ogni anno delle rilevanti modifiche tali da far definire che più di stabilità si tratta di Patto di
“instabilità”. Con la legge finanziaria per il 2001 sono state ridefinite le modalità di calcolo del saldo programmatico per l’anno 2001
stabilendo che lo stesso non potesse essere superiore a quello del 1999, al netto degli oneri per interessi e della spesa sanitaria,
aumentato o diminuito del 3% a seconda che tale saldo fosse rispettivamente negativo o positivo;
1) non sono state più considerate le spese e le entrate oggetto di modifiche legislative inerenti il trasferimento o
l’attribuzione di nuove funzioni o di nuove entrate proprie; 2) sono stati esclusi dall’obiettivo di riduzione del
disavanzo i comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti 3) è stata accresciuta la responsabilità dei Consigli degli enti in
merito al rispetto dei vincoli posti dal patto; in particolare è stato fissato l’obbligo per gli enti di approvare con le stesse
procedure di approvazione del bilancio di previsione i prospetti dimostrativi del computo del disavanzo per gli anni 1999 e
2001 redatti sia in termini di competenza che di cassa.
2
Per le REGIONI l’art.1 del D.L.n. 347/2001, convertito nella Legge n. 405/2001, ha previsto che il complesso delle spese correnti
per l’esercizio 2002, al netto delle spese per interessi passivi, delle spese finanziate da programmi comunitari e degli oneri per
l’assistenza sanitaria, non doveva superare l’ammontare delle corrispondenti spese registrate nell’esercizio 2000 aumentate del 4.5%.
Tali modalità dovevano essere applicate sia in relazione alle spese di competenza, assumendo a riferimento gli impegni, sia
relativamente ai flussi dei pagamenti ( gestione di cassa).
3
La disciplina del patto di stabilità per gli ENTI LOCALI, fissata dalla legge finanziaria dello Stato per l’anno 2002 (legge n.
448/2001, art. 24) ha assunto a riferimento invece sia il disavanzo che i tetti di spesa. In particolare le province ed i comuni con
popolazione superiore a 5000 abitanti non potevano prevedere per l’esercizio 2002 un disavanzo definito in termini di cassa superiore
a quello dell’anno 2000 aumentato del 2.5%. Inoltre gli impegni ed i pagamenti di parte corrente, riferiti a spese rilevanti ai fini del
calcolo del disavanzo, non potevano avere per l’esercizio finanziario 2002 un incremento superiore al 6% rispetto al valore dell’anno
2000. È importante la finanziaria 2002 per il patto di stabilità, perché ha riservato particolare importanza alla realizzazione di efficace
sistema di monitoraggio della dinamica dei fabbisogni finanziari e degli adempimenti a carico degli enti. A tal fine la disciplina ha
previsto per gli enti locali l’obbligo di trasmettere al Ministero dell’Economia e delle Finanze le informazioni concernenti il rispetto
del limite dei pagamenti e sugli impegni assunti.
4
“ Ai fini della tutela dell’unità economica della repubblica, ciascuna regione a statuto ordinario, ciascuna provincia e comune con
popolazione superiore a 5000 abitanti concorre alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2003-2005 adottati
con l’adesione al patto di stabilità e crescita, nonché alla condivisione delle relative responsabilità, con il rispetto delle disposizioni di
cui ai seguenti commi, che costituiscono principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli artt. 117 e
119, secondo comma, della Costituzione”
5
per le province e i comuni
5
.
Nella Finanziaria 2005, invece sono stati introdotti importanti novità nell’azione di contenimento
delle spese pubbliche: il limite di incremento delle spese complessive per l’anno 2005 è fissato al
2.0% rispetto alla corrispondente spesa per il 2004. Le disposizioni del patto di stabilità interno, cui
sono tenute le regioni e gli enti locali, risultano profondamente modificate rispetto alle regole
precedentemente vigenti: si è passato, infatti, da una crescita programmata del saldo finanziario ad
un’evoluzione controllata delle spese. L’applicazione di tale regola generale a livello di singoli
Comparti (Regioni, Province, Comuni; Comunità Montane, Unioni di Comuni e Comunità Isolane)
determina l’obiettivo programmatico per l’anno 2005 in termini di contabilità nazionale. La spesa è
individuata nel complesso delle spese correnti e delle spese in conto capitale. La “novità” è data
dall’estensione della spesa soggetta al Patto anche di quella in conto capitale.
È prevista la possibilità di eccedere il limite di spesa stabilito solo per le spese di investimento e nei
limiti dei proventi derivati da alienazione di beni e da erogazioni a titolo gratuito.
5
PROVINCE E COMUNI:Il legislatore del 2003, volendo dare continuità all’azione di risanamento intrapresa negli anni
precedenti, ha rivisto i criteri legati all’evoluzione del saldo finanziario ed ha modificato, in parte, l’impostazione che era perseguita
nel 2002.Le principali modifiche hanno riguardato:1) la ridefinizione del sistema di calcolo del saldo finanziario
programmatico,quale differenza tra le entrate finali e le spese correnti;2) l’inserimento delle spese in conto capitale nella
determinazione del saldo finanziario per l’anno 2005 (differenza tra le entrate finali e le spese finali)3) il rafforzamento del sistema di
monitoraggio dei flussi finanziari degli Enti soggetti al Patto di Stabilità, con l’ulteriore obbligo di verifica delle entrate,delle spese e
dei saldi trimestrali (art. 29,comma 13)
4) il coinvolgimento diretto e formale del Collegio dei Revisori nelle verifiche sul rispetto degli obiettivi, in linea con l’accresciuta
valenza dei controlli interni.
6
FINANZIARIA 2006
DISPOSIZIONI PER GLI ENTI LOCALI
La legge finanziaria per il 2006,con le disposizioni recate dall’art 1,commi da 138 a 150, ha
introdotto importanti novità nell’azione di contenimento della spesa pubblica posta a carico delle
autonomie territoriali per il triennio 2006-2008, al fine di ottemperare agli obblighi assunti dalla
Repubblica italiana in sede comunitaria.
Le regole del patto di stabilità interno per il triennio 2006-2008 per le province, per i comuni con
popolazione superiore a 5000 abitanti (limite demografico valido per il solo anno 2006 mentre per il
2007 e il 2008 il limite coinvolge i comuni con popolazione superiore a 3000 abitanti) e per le
comunità montane con popolazione superiore a 50.000 abitanti indicano, infatti, come fattore di
contenimento su cui intervenire, la spesa individuata non più nel complesso delle spese correnti e
delle spese in conto capitale,come previsto dalla legge finanziaria per il 2005,ma nelle due tipologie
di spesa separate : SPESE CORRENTI, che subiscono forti restrizioni ,al pari di quanto previsto per
lo Stato, e SPESE IN CONTO CAPITALE,per le quali è prevista una crescita programmata.
Preliminarmente,si reputa opportuno evidenziare che nell’anno 2006 sono esclusi dalle regole del
patto di stabilità interno,sia relativamente alle spese correnti che alle spese in conto capitale, i
comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti secondo quanto precisato dalle modifiche alla
legge finanziaria 2006,introdotte dal parlamento in sede di conversione del decreto legge 30
dicembre 2005, n. 273 (Art. 39-sexies decies,comma 2).
Naturalmente, per il singolo ente occorrono disposizioni basate non su previsioni, ma su dati
certi,per cui gli obiettivi programmatici per il 2006 sono rapportati ai risultati 2004.
Pertanto,per l’anno 2006, gli enti locali possono far crescere le proprie spese di parte capitale,come
definito dall’art.1,comma 143,della legge finanziaria 2006,in misura non superiore all’8.1% (ad
eccezione delle spese per trasferimenti destinati alle Amministrazioni pubbliche, le spese derivanti
dalle concessioni di crediti, le spese per calamità naturali, le spese per funzioni trasferite o
delegate dalla regione ed esercitate dal 1°gennaio 2005),rispetto al corrispondente ammontare di
spese in conto capitale registrato nell’anno 2004 (crescita equivalente ad un aumento del 4%
rispetto al valore stimato per l’anno 2005).
Per le spese correnti, così come per il patto 2005, è stato confermato il cosiddetto PRINCIPIO
DELLA “VIRTUOSITA’
6
” o meno di un ente locale e il metodo per calcolarne la virtuosità è
6
E’ definito “VIRTUOSO” quell’Ente il cui complesso delle spese correnti, con esclusione di quelle di carattere sociale,
determinato ai sensi del comma 142, per ciascuna provincia e per ciascun comune con popolazione superiore a 5000 abitanti non può
7
indicato nella Circolare ministeriale n°8 del 17/02/2006
7
.
Per le comunità montane con popolazione superiore a 50.000 abitanti la riduzione della spesa
corrente per l’anno 2006 è fissata -dal comma 140, lettera a), secondo periodo - in misura unica pari
al 6.5% rispetto, sempre, alle corrispondenti spese correnti relative all’anno 2004.
Per gli anni 2007 e 2008 per tutti gli enti locali sono previste, riguardo alla SPESA CORRENTE
PROGRAMMATICA per l’anno precedente, rispettivamente, una riduzione pari allo 0.3% e un
aumento dell’1.9%.
Come per l’anno 2005, risulta evidente che le nuove regole del patto di stabilità interno vanno ad
incidere esclusivamente sul versante della spesa dell’ente locale, senza tener conto delle
entrate.Pertanto, il livello di spesa resta comunque determinato entro il limite stabilito dalle nuove
regole, indipendentemente dalla dimensione o finalizzazione di nuove o maggiori entrate
provenienti da soggetti esterni o appartenenti alle Amministrazioni pubbliche (Stato, Regione, enti
locali, ecc.) o derivanti da operazioni di indebitamento.
La legge finanziaria per il 2006, ai commi 140, 141, 142, e 143, ha previsto per il patto di stabilità
interno il raggiungimento di due obiettivi: uno per il complesso della spesa corrente (al netto di
alcune esclusioni) ed uno per complesso della spesa in conto capitale al netto di alcune esclusioni),
ognuno a sua volta relativo sia alla gestione di competenza che alla gestione di cassa, per cui il
mancato raggiungimento anche di uno solo dei quattro predetti obiettivi configura il mancato
rispetto delle regole del patto di stabilità interno.
Per la determinazione della spesa, da rapportare ai valori consuntivi del 2004, si deve far
riferimento, per la gestione di competenza, agli impegni dell’anno 2006 e, per la gestione di cassa,
essere superiore al corrispondente ammontare di spese correnti dell’anno 2004 diminuito del 6.5% limitatamente agli enti locali che
nel triennio 2002-2004 hanno registrato una spesa corrente media pro-capite inferiore a quella media pro-capite della classe
demografica di appartenenza e diminuito dell’8% per i restanti enti locali.Per le comunità montane con popolazione superiore a
50000 abitanti la riduzione è del 6.5%. Per l’individuazione della SPESA MEDIA del triennio si tiene conto della media dei
pagamenti, in CONTO COMPETENZA e in CONTO RESIDUI, delle SPESE CORRENTI, e per l’individuazione della
POPOLAZIONE,ai fini dell’appartenenza alla classe demografica, si tiene conto della popolazione residente in ciascun anno
calcolata secondo i criteri previsti dall’art. 156 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 ,(i vari
raggruppamenti ed indici si possono ritrovare al comma 140 della legge finanziaria 2006).
7
CIRCOLARE N°8 17/02/2006: 1. La determinazione della spesa corrente media. Si deve far riferimento ai soli pagamenti (in
conto competenza e in conto residui) relativi al totale della spesa corrente senza esclusione, registrati in ciascuno degli esercizi
2002, 2003 e 2004 e calcolare la media del triennio.2. La determinazione della popolazione media.Si deve far riferimento alla
media della popolazione residente al 31 dicembre 2002, 2003, 2004.In proposito, si precisa che,trattandosi di un criterio statistico, per
l’anno 2002 si deve far riferimento alla popolazione residente al 31 dicembre 2002, per l’anno 2003 al 31 dicembre 2003 e per l’anno
2004 al 31 dicembre 2004.3. La determinazione della spesa media pro-capite.Si rapporta la spesa media con la popolazione
media.4. L’individuazione della “virtuosità” o meno dell’ente.Nel caso in cui la spesa media pro-capite dell’ente sia inferiore alla
spesa media pro-capite della classe demografica di appartenenza, il decremento da applicare alle spese correnti, come definite dal
comma 142, è del 6.5% mentre, nel caso di spesa superiore o uguale, il decremento da applicare è dell’8%.
8
ai pagamenti totali (competenza + residui) sostenuti nell’anno 2006, così come risultano dagli
effettivi pagamenti quietanzati dal tesoriere dell’ente. In ordine alla verifica dei quattro obiettivi per
l’anno 2006 (2 obiettivi programmatici per la spesa corrente, uno in termini di competenza e l’altro
in termini di cassa, e 2 obiettivi programmatici per la spesa in conto capitale, anch’essi uno in
termini di competenza e l’altro in termini di cassa), non è necessaria l’approvazione formale del
rendiconto della gestione 2006;infatti, sia per la gestione di competenza che per quella di cassa, le
risultanze possono essere determinate con riferimento alle scritture di bilancio definite dal servizio
finanziario dell’ente locale.
Il comma 142 prevede che il complesso delle spese correnti sia soggetto alle regole del patto di
stabilità interno.Gli enti sono tenuti ad escludere da tale complesso, sia dalla base 2004 che dal
2006, soltanto le spese espressamente previste dalla legge finanziaria, e precisamente:
a) le spese per il personale, cui si applicano le specifiche disposizioni di cui ai commi da 198a
204 della legge finanziaria 2006, costituite da:
1. le retribuzioni lorde (trattamento fisso ed accessorio inclusi gli emolumenti arretrati)
corrisposte al personale dipendente a tempo indeterminato e determinato, gli emolumenti per
prestazioni rese con altre forme di rapporto di lavoro flessibile (lavoratori socialmente utili -
solo per l’eventuale quota di spesa a carico dell’Amministrazione - e contratti di
somministrazione di lavoro temporaneo/lavoro interinale) nonché i compensi corrisposti al
personale con contratto di collaborazione coordinata e continuativa o la cui prestazione di
servizio è regolata mediante convenzioni
2. Gli oneri riflessi a carico del datore di lavoro per contributi obbligatori
3 l’IRAP
4 gli assegni per il nucleo familiare, buoni pasto e le spese per equo indennizzo
b) le spese per trasferimenti destinati alle Amministrazioni pubbliche. In questo caso, si
deve far riferimento ai soli trasferimenti correnti i cui destinatari siano le Amministrazioni
pubbliche e non anche alle somme attribuite a dette Amministrazioni quali corrispettivi di
servizi (codificate in bilancio in altri interventi o voci economiche).
Indipendentemente dal regime giuridico (pubblico o privato) che la regola, una unità
istituzionale è classificata economicamente nel Settore delle Amministrazioni pubbliche se:
9
y È di proprietà o amministrata o controllata da Amministrazioni pubbliche.
Non vende sul mercato o, in caso contrario, deve vendere a prezzi non economicamente
rilevanti (cioè i ricavi non devono eccedere il 50% dei costi di produzione dei servizi). Nel
caso in cui i ricavi fossero superiori al 50% dei costi di produzione si sarebbe in presenza di
enti “market” e non di Amministrazioni pubbliche.
c) le spese di carattere sociale. In questo caso si deve far riferimento, esclusivamente, alle
sole spese correnti codificate nel bilancio dell’ente, nella classificazione per funzioni.
È importante sottolineare che tra le spese di carattere sociale, sottratte dal complesso delle
spese correnti soggette al patto, non devono, ovviamente, essere ricomprese anche quelle
allocate tra le altre categorie di spesa detraibili, al fine di evitare un doppio conteggio delle
spese da escludere.
d) le spese per interessi passivi, con riferimento alle sole spese codificate nel bilancio dell’
ente nella classificazione economica.
e) le spese per calamità naturali, con riferimento alle spese per le quali sia stato dichiarato lo
stato di emergenza, nonché a quelle sostenute dai comuni per il completamento dell’
attuazione delle ordinanze emanate dal Presidente del Consiglio dei Ministri a seguito di
dichiarazioni di stato di emergenza. Al riguardo, si rappresenta che la norma individua
espressamente quali sono le caratteristiche necessarie per far rientrare una spesa tra quelle
definite quali calamità naturali.
f) le spese per oneri derivanti da sentenze che originino debiti fuori bilancio con
riferimento alle spese che, a seguito di sentenza, sono state dall’ ente riconosciute attraverso
la procedura prevista per i debiti fuori bilancio. Si ritiene, altresì, che nella definizione di
sentenza possa farsi rientrare, a questi fini, anche il lodo arbitrale e il decreto ingiuntivo
esecutivo. Si ritiene,che l’esclusione di dette spese dalle regole di stabilità interno debba
interessare sia le spese correnti che in quelle in conto capitale, in quanto il riferimento al
debito fuori bilancio conseguente alla sentenza non lascia spazi ad interpretazioni che
limitino l’ esclusione in funzione della natura della spesa.