sia per il comfort alberghiero che per la sicurezza.
1
Ulteriori riflessioni si
impongono poi, se si considera che nel nostro Paese si contano più di un centinaio
di costruzioni che attendono da anni di essere terminate, soprattutto al Sud.
2
Per contro, negli ultimi tempi si è affermata nei paesi industrializzati,
parallelamente allo sviluppo delle conoscenze scientifiche e tecnologiche in
campo bio-medico, una concezione profondamente mutata del sistema di
assistenza sanitaria e del ruolo assegnato all’ospedale.
In un contesto architettonico profondamente mutato rispetto anche al recente
passato, la nuova impostazione funzionale e dimensionale conferisce sempre
maggior rilievo alle strutture di day hospital e di day surgery
3
, che consentono,
rispetto al tradizionale ricovero in acuti, per un numero crescente di patologie,
l’erogazione delle prestazioni secondo standards di costo più efficienti e modalità
più adeguate. Allo stesso modo, maggiore importanza viene conferita alle strutture
a bassa intensità di assistenza medica per la riabilitazione e la lungodegenza, in
cui si coniugano le esigenze sanitarie con quelle di comfort alberghiero e
1
Gli ospedali più antichi si trovano in Umbria, dove il 54% risale a prima del 1940. Seguono la
Toscana con il 35%, l'Emilia-Romagna con il 29%, la Campania e le Marche con il 26 %,la Puglia
con il 23% e la Lombardia con il 22%. Abruzzo e Molise, rispettivamente con il 95% e l'85% di
ospedali costruiti dopo il 1970, guidano la classifica degli ospedali più recenti, seguiti dal Veneto
con il 69%. Più distanziate la Sicilia con il 47% , il Friuli con il 45 % e la Calabria con il 40%.
Fonte: http://www.assinews.it/sanita/testi/mar66_090801cs.html
2
Fonte: Ministero della Sanità, Relazione sullo stato sanitario del Paese – anno 2000 (pubbl.
maggio 2001)
3
La Chirurgia di Giorno è la possibilità clinica, organizzativa ed amministrativa di effettuare
interventi chirurgici e procedure diagnostiche e/o terapeutiche, invasive e seminvasive, su pazienti
che vengono poi dimessi in giornata con propri mezzi. Negli Stati Uniti, in Day Surgery, viene
praticato il 60% di tutte le patologie di pertinenza chirurgica. Ciò è reso possibile dalla
semplificazione delle tecniche chirurgiche (es. laser, reti per la riparazione erniaria, etc.) e
dall'affinamento delle procedure anestesiologiche.
soprattutto alla qualità del ricovero: si pensi che lo standard ospedaliero oggi
previsto è di due posti letto, al massimo, per stanza.
Tali scelte sono confortate peraltro dai dati relativi ai ricoveri ed alle degenze
ospedaliere. L’incidenza delle giornate di ricovero in day hospital sul totale dei
ricoveri è variata infatti dal 5,1% del 1995 al 10,2% del 1999 e la degenza media
dei ricoveri per acuti in regime ordinario è diminuita, nello stesso periodo, da 8,1
giornate a 7,0 giornate
4
.
Tenuto conto dell’elevato livello di obsolescenza delle strutture sanitarie
nazionali, per un numero crescente di ospedali, la chiusura e la ricostruzione in
altra sede sembra essere, nel medio e lungo periodo, la soluzione più conveniente,
sia per l’adeguamento ai moderni standard individuati per il Servizio Sanitario
Nazionale, sia per un recupero di efficienza nella gestione della struttura e dei
servizi.
Conseguenza diretta del processo di razionalizzazione ed ammodernamento
della rete ospedaliera, che si rileva nel breve periodo, sono i maggiori costi
d’investimento richiesti dalla realizzazione delle nuove strutture. Tali costi
risultano inoltre più elevati rispetto a quelli sostenuti in precedenza in ragione:
• delle aumentate necessità di comfort dei pazienti, che richiedono, a parità
di posti letto, strutture di dimensioni più elevate
4
Fonte: Ministero della sanità, Rapporto annuale sull’attività di ricovero ospedaliero (pubbl.
Febbraio 2001)
• dell’aumentato livello qualitativo e dell’elevata differenziazione delle
prestazioni mediche offerte.
Il necessario aumento dell’efficienza produttiva del servizio e del
miglioramento quali-quantitativo delle strutture, nel quadro delle caratteristiche
dell’attuale patrimonio ospedaliero, evidenzia l’ oggettiva insufficienza della
dotazione finanziaria pubblica a copertura degli investimenti necessari, rendendo
auspicabile il ricorso a forme di coinvolgimento del capitale privato.
Obiettivo del mio lavoro, vuole essere quello di analizzare le prospettive di
applicazione della finanza innovativa ed in particolare di forme riconducibili al
project financing nel settore ospedaliero italiano, quale modalità di finanziamento
capace di rispondere alle ormai improrogabili esigenze strutturali del comparto
sanitario nazionale.
Negli ultimi 10 anni è stato infatti possibile destinare alla spesa per
infrastrutture, una quota pari solo all’1,6% del PIL, contro una media del 2,6%
negli altri paesi dell’Unione Europea e ciò si è tradotto in un gap di oltre
duecentomila miliardi tra l’Italia e i principali partners occidentali. Le indagini
condotte dal Centro Studi della Confindustria assegnano all’Italia solo il settimo
posto nell’ambito dell’Euro11 per quanto concerne il benchmarking di
competitività collegato al livello di infrastrutturazione, ed il confronto
internazionale sarebbe risultato inoltre ancor più negativo, se fosse stato limitato
alle sole reti fisiche e non si fosse tenuto conto delle reti di telecomunicazione
fissa e mobile, per le quali invece l’Italia è all’avanguardia. Alla competitività del
Sistema Italia è dedicato anche un rapporto recentemente pubblicato da Business
International in collaborazione con l’Economist Intelligence Unit, nel quale viene
confrontata la situazione infrastrutturale italiana con quella della Francia, della
Germania, della Gran Bretagna, dell’Olanda e della Spagna. Il modello utilizzato
per formare le graduatorie internazionali prende a riferimento le fonti statistiche
disponibili per il quinquennio 1995-1999 e le previsioni dell’andamento degli
aggregati utilizzati per il periodo 2000-2004.
Anche secondo questa fonte, l’Italia risulta risentire del pesante ritardo
accumulato negli ultimi anni in seguito alla forte riduzione degli investimenti
pubblici e si pone molto dietro rispetto agli altri Paesi esaminati.
Ponendo pari a 100 la media del livello delle infrastrutture dei nostri
principali partners europei, la situazione può essere così rappresentata:
Grafico n. 1 - Livello infrastrutturale dei principali membri UE
Pur usando insomma metodologie, approcci e livelli di approfondimento
diversi, le analisi sono tutte concordi su alcune delle cause che hanno prodotto la
situazione di deficit infrastrutturale nel nostro Paese.
I fattori del ritardo accumulato sono molteplici e vanno individuati in una
politica che ha privilegiato investimenti a pioggia rispetto a progetti “a rete”,
difficoltà procedurali e un ininterrotto processo di revisione legislativa che ha
creato paralisi e confusione, calo di risorse indotto dalla necessità di rientrare
nei parametri Maastricht, progressiva privatizzazione del settore delle costruzioni,
trasferimento di competenze in sede locale.
L’ultimo decennio vede insomma una finanza pubblica che ridimensiona
sostanzialmente la sua presenza nel settore dei lavori pubblici, lasciando
progressivamente spazio alla finanza privata.
L’accento si sposta quindi, dalle istituzioni all’impresa, per il ruolo decisivo
delle scelte e del comportamento del nucleo imprenditoriale, per la necessità di
reagire al mutamento ambientale, di rinnovare, individuare e rispondere al
mercato, assumere e sviluppare vantaggi competitivi.
In questo quadro di riferimento, il ricorso alla finanza privata può rendere
possibili interventi in un momento di crisi delle finanze pubbliche, ma soprattutto,
indurre a rivedere l’intera logica di individuazione dei progetti infrastrutturali, il
loro processo di realizzazione secondo criteri di fattibilità economico-finanziaria,
la loro realizzazione in base a principi di più stretta aderenza al preventivato
profilo di tempi e costi.
D’altraparte, la società italiana vive un'epoca di rapidi mutamenti che
investono la funzione pubblica, i rapporti tra società e Stato, i rapporti tra i privati,
i concetti stessi sui quali si è costruito un certo modo di discriminare il pubblico
dal privato.
Alla luce delle nuove tendenze neo-liberiste é infatti contestato lo Stato
sociale, del resto, dopo i fatti di tangentopoli, non é ancora di certo un buon
periodo per l'immagine della Pubblica Amministrazione.
Di qui l’euforica tendenza verso il privato, la panacea di tutti i mali pubblici,
idoneo a garantire trasparenza ed efficienza, a volte anche senza considerare in
pieno le differenze strutturali e la disomogeneità di ruoli ed ambiti operativi.
Attraverso la mia tesi sperimentale ho cercato di cogliere la capacità di
adattamento delle strutture sanitarie di fronte a questi nuovi eventi. In quest’ottica,
il project financing si inserisce prepotentemente, quale modello di intervento ad
elevato potenziale di sviluppo, capace di attrarre, a sostegno di diversi progetti,
risorse provenienti da investitori italiani e stranieri.
Si tratta oggi di un fenomeno ben noto e consolidato nella pratica degli affari
internazionali, dotato di una tipicità sociale ampiamente riconosciuta e indiscussa
nel mondo della finanza. Essendo stato elaborato dalla cultura anglosassone, fa
ampio uso di strumenti e concetti di common law
5
e di un bagaglio contrattuale
5
Il common law nell’accezione più ampia, contrapposta a codificazione, è il sistema giuridico
proprio dei paesi anglosassoni e particolarmente della Gran Bretagna, degli Stati Uniti d’America
e dei paesi facenti parte del Commonwealth britannico. In un significato più ristretto, Common
Law indica il diritto inglese elaborato dalle corti centrali di Londra, a base giurisprudenziale,
esente da influssi romanistici e fondato sull’autorità dei precedenti, cioè sul vincolo che una
determinata pronuncia giudiziale rappresenta per le pronunce successive.
suo proprio che può dirsi ampiamente tipizzato. Tenendo conto di tale origine si
pone naturalmente il problema del suo inquadramento e della sua lettura nel
nostro ordinamento. Se è vero infatti che dal punto di vista strettamente giuridico,
il project financing si avvale di strumenti diffusi e consolidati, è altrettanto vero
che è profondamente innovativa l’impalcatura logica che lega la molteplicità dei
contratti attraverso i quali vengono coordinate e finalizzate le risorse, le attività e
le responsabilità dei soggetti coinvolti.
Partendo da questo presupposto, sarebbe pertanto semplicistico considerare il
project financing come uno strumento finanziario o un metodo peculiare: si tratta
innanzitutto di un differente approccio al finanziamento degli investimenti.
Pertanto, se l’esperienza anglosassone ha dimostrato la possibilità concreta di
applicare il PFI in sanità sfruttando efficacemente le potenzialità derivanti dalla
partnership tra pubblico e privato, va certamente considerato il diverso stadio di
evoluzione in cui si trova il nostro sistema, e la necessità di un cammino per tappe
appare imprescindibile, al fine di dare gradualità nell’attuazione di tali forme di
collaborazione, prima di avviare iniziative di grande impegno, durata ed impatto.
Le domande implicite che hanno guidato il mio lavoro di ricerca sono state
dunque: quali sono le reali possibilità applicative della finanza di progetto al
settore ospedaliero italiano? Che beneficio possono trarne i soggetti coinvolti? A
che punto siamo effettivamente nel nostro Paese? E’ possibile veramente
risparmiare senza intaccare il livello dei servizi sanitari offerti ai pazienti?
Come si concilia l’ingresso dei privati in sanità con l’articolo 32 della
Costituzione sulla tutela della salute dell’individuo e interesse delle collettività,
che garantisce cure gratuite agli indigenti e con l’articolo 97 per il quale il buon
andamento è servizio alla collettività e non mera efficienza produttiva? Il Servizio
Sanitario Nazionale insomma, resterebbe un pezzo insostituibile di quel patto che
lega i cittadini allo Stato e che garantisce loro, prima ancora che prestazioni
sanitarie, fiducia e sicurezza, di non essere soli, bensì tutelati, nel momento del
bisogno assoluto qual’ è il bisogno di salute e cure?
CAPITOLO I
Le operazioni di project financing: caratteri
generali ed ambiti applicativi
1.1 Definizioni di project financing
L’ estrema complessità ed articolazione del project financing rendono
pressoché impossibile darne una definizione unitaria. Probabilmente è più corretto
richiamarne molteplici, ciascuna della quali in grado di evidenziarne alcuni tratti
tipici.
Nella sua accezione più generale comunque, il project financing può essere
definito come “un’ operazione di finanziamento di una particolare unità
economica, nella quale un finanziatore è soddisfatto di considerare, sin dallo
stadio iniziale, il flusso di cassa e gli utili dell’unità economica in oggetto, come
la sorgente dei fondi che consentirà il rimborso del prestito e le attività dell’ unità
economica come garanzia collaterale del prestito”.
1
Questa definizione ha il pregio di sottolineare quella che è una caratteristica
fondamentale del project financing, ossia l’attitudine dell’ attività economica
1
P.K. Nevitt, Project Financing,Milano, 1988.
finanziata ad autofinanziarsi, generando flussi di cassa di segno positivo, in grado
di compensare i flussi di prestito ottenuti per finanziarla e garantendo una congrua
remunerazione del capitale investito dai finanziatori, indipendentemente da
garanzie di carattere reale sui cespiti. In realtà, è bene avvertire che i casi di
project financing “puri”, di progetti cioè finanziati esclusivamente sulla base dei
flussi di cassa e degli utili generati dall’ opera, sono alquanto rari. Spesso garanzie
ulteriori che possano incidere direttamente sul bilancio degli sponsor, sono
imposte dalle circostanze che non consentono di affermare la sicura bancabilità
del progetto e, dalle posizioni dei finanziatori nel nostro Paese, ancora lontani da
una effettiva logica di venture capitalism. Perché si possa parlare di project
financing in senso proprio, è importante allora, che tali garanzie siano sussidiarie,
e comunque non tali da snaturare l’operazione rendendola un’iniziativa
tradizionale di finanziamento di un progetto.
Appare evidente che la composizione dei rischi, dei rendimenti e degli
interessi dei vari soggetti, è l’elemento chiave per costruire operazioni di project
financing di successo. Partendo da questa considerazione, è possibile definire
dunque il project financing come “quella tecnica finanziaria costituita da un
pacchetto di prodotti e servizi finanziari, avente lo scopo di realizzare una nuova
attività produttiva in forma di impresa autonoma, attraverso opportune allocazioni
dei rischi e dei corrispondenti rendimenti tra i soggetti a vario titolo coinvolti nell’
operazione”.
2
Si tratta insomma di una vera e propria attività di “packaging
2
Cesare Vaccà 2002,il project financing: soggetti ,disciplina,contratti,EGEA, Milano pag. 4
finanziario”, strutturata differentemente di volta in volta per conciliare rischi ed
interessi eterogenei.
Le due definizioni fin qui proposte, fanno intuire i molti e complessi rapporti
tra i soggetti coinvolti dall’operazione, che chiaramente impongono un’opportuna
regolamentazione da parte dell’ordinamento giuridico.
Sotto questo profilo, il project financing è una tecnica di finanziamento non
riassumibile in una categoria contrattuale tipica.
Si tratta di una moltitudine di contratti che non prevede la necessaria
predisposizione di innovazioni legislative ad hoc, ma la valorizzazione di istituti
già previsti, che vanno però opportunamente interpretati secondo un unico
comune denominatore.
L’attitudine dell’opera ad autofinanziarsi è senza dubbio la caratteristica più
affascinante e quella alla quale si fa riferimento con maggiore frequenza
riferendosi al project financing. La ragione è semplice. Le gravi difficoltà
finanziarie del nostro Paese e la contrapposta pressante esigenza di adeguare il
nostro sistema infrastrutturale in tempi accettabili, impongono il ricorso a
strumenti di finanziamento delle opere di interesse pubblico, che si fondino
sull’autofinanziamento delle medesime e sul concorso prevalente di capitali
privati. Il project financing è lo strumento finanziario che, più degli altri, spinge
verso il mutamento ed i cambiamenti che caratterizzano la nostra epoca: l’
innovazione tecnologica, quella finanziaria e l’internazionalizzazione. Con esso è
possibile realizzare interventi difficilmente attuabili con il solo supporto creditizio
tradizionale, consentendo per ogni operazione l’intreccio di una gamma articolata
di strumenti, tra cui la distribuzione dei rischi e degli impegni di capitale. Nella
sua impostazione orientata al progetto piuttosto che all’impresa, esso non è solo
una nuova tecnica finanziaria, ma un nuovo modo di pensare, di negoziare, di
rapportarsi con il mercato e di gestire managerialmente gli investimenti.
In conclusione, con il termine project financing si individua una vasta gamma
di soluzioni sia finanziarie che contrattuali che presentano tuttavia spesso delle
caratteristiche comuni:
3
• La costituzione da parte dei promotori di una società di progetto che
permette la separazione economica e giuridica dell’investimento.
• L’investimento viene considerato bancabile e remunerativo per gli
azionisti in funzione della sua capacità di generare ricavi.
• I flussi di cassa connessi alla gestione delle opere realizzate
costituiscono la fonte primaria per il servizio del debito e la
remunerazione del capitale di rischio.
• Le garanzie principali sono prevalentemente di natura contrattuale
piuttosto che di natura reale.
• L’ elemento chiave è la capacità di attrarre investimenti a costi
ragionevoli, allocando i rischi su chi è più in grado di gestirli.
3
Fonte: Congresso “ l’applicazione del project financing per lo sviluppo della sanità regionale:
opportunità,prospettive e attori coinvolti” ,Regione Lombardia, Pricewaterhousecoopers,
Impregilo,Medio Credito Centrale, Milano 2000
1.2 Lo sviluppo del project financing in campo
internazionale: analisi dell’ esperienza inglese in campo
sanitario
Le origini del project financing possono essere addirittura ricondotte al
tredicesimo secolo, quando la Corona Inglese chiese un prestito a Frescobaldi,
uno dei principali banchieri commerciali dell’epoca, per finanziare le miniere di
argento del Devon
4
: si ideò infatti allora, un piano di finanziamento simile a
quello che oggi verrebbe definito prestito per il pagamento della produzione.
Dopo la rivoluzione industriale, una grande varietà di investimenti è stata
finanziata ricorrendo al project financing, con riferimento a condutture,
raffinerie, generatori di corrente elettrica, ferrovie, progetti idroelettrici, miniere.
In particolare, esso venne utilizzato negli anni ‘30 per finanziare le attività di
sfruttamento dei giacimenti petroliferi in Texas ed Oklahoma, quando il business
del greggio spinse le banche a concedere fondi in via anticipata rispetto all’
effettiva estrazione, non contando su garanzie reali, ma sulle attese di guadagno
derivanti dal suo ritrovamento e conseguente vendita.
4
“Its origins can be traced to the thirteenth century when the English Crown negotiated a loan
from the Frescobaldi, one of the leading merchant bankers of the period, to develop the Devon
silver mines.” J. D. Finnerthy, Project financing. Asset-Based Financial Engineering , John Wiley
& sons,inc., New York 1996, p.7