Formule gestionali innovative per la governance locale dei servizi sociali

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1. NORMATIVE DEL TERZO SETTORE: SINTESI E QUADRO  
      D’INSIEME  
 
Nel corso degli anni novanta è stato avviato un importante processo di 
trasformazione dello stato sociale che mira a favorire nuovi equilibri 
istituzionali e finanziari all’intero sistema.  
Tale dinamica è stata avviata sia sulla spinta delle politiche di allineamento ai 
parametri europei, sia in una prospettiva di valorizzazione e promozione delle 
risorse poste in campo per bilanciare gli interventi rispetto all’evoluzione 
della domanda e dell’offerta.  
 
Il processo si è in effetti innestato sull’esigenza, avvertita in modo crescente, 
di nuove formule per assicurare un elevato grado di protezione sociale a 
favore dei cittadini, evitando di incidere sulla pressione fiscale.  
Di seguito vengono indicate le riforme che hanno investito i principali 
soggetti operanti nell’economia civile e sociale. 
  
 
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1.1  IL SISTEMA INTEGRATO DEI SERVIZI SOCIALI: LA LEGGE 8         
NOVEMBRE 2000, N. 328   
 
La “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e 
servizi sociali” (legge 3 novembre 2000 n. 328) rientra nella più ampia 
riforma dello Stato Sociale (Welfare State) intrapresa in questi ultimi anni.  
La ricchezza di contenuti della legge e il sistema complesso che il legislatore 
ha cercato di creare meritano un’attenzione particolare. 
I contenuti della norma si articolano lungo diverse direttrici
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:  
• l’enunciazione di principi generali parzialmente ripresi dalla Carta 
Costituzionale e dalla produzione normativa di questi anni; 
• una nuova articolazione di competenze fra Stato, Regioni e Enti locali, 
ripresa dal Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (sul decentramento 
amministrativo);  
• l’individuazione di nuovi strumenti di pianificazione, di omogeneizzazione 
degli interventi e di relazione con i cittadini; 
• l’attribuzione di una serie di deleghe per la revisione di norme di 
fondamentale importanza nell’erogazione dei servizi e delle prestazioni anche 
economiche;  
• l’individuazione di particolari interventi di integrazione e sostegno 
familiare.  
Il concetto di “sistema integrato”, sottintende l’intento di evitare 
“sovrapposizioni di competenze nelle risposte” e di ottimizzare le risposte 
integrando prestazioni di tipo economico con i servizi alla persona e alla 
comunità; 
     Punto cruciale della legge è il concetto di programmazione. 
La realizzazione degli interventi e dei servizi sociali in forma unitaria ed 
                                                 
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 Il Terzo Settore e lo sviluppo dell’economia sociale e civile :Analisi del contesto, Goodwill. 
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integrata passa attraverso il metodo della programmazione degli interventi e 
delle risorse, dell’operatività per progetti, della verifica sistematica dei 
risultati in termini di qualità e di efficacia delle prestazioni. 
Il Governo dovrà approvare un Piano nazionale degli interventi e dei servizi 
sociali che indicherà le linee generali per la realizzazione degli interventi e dei 
servizi sociali. Le Regioni a loro volta approveranno un proprio Piano.  
I Comuni, di intesa con le A.S.L., dovranno fissare obiettivi, priorità, 
modalità organizzative in un proprio Piano di zona.  
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1.2  IL PIANO DI ZONA 
 
     Ai Comuni, oltre ai compiti già trasferiti a norma del D.P.R. 24 luglio 1977, 
n. 616, ed alle funzioni attribuite ai sensi dell’art. 132, comma 1, del D. Lgs. 
31 marzo 1998, n. 112, spetta (nell’ambito delle risorse disponibili in base ai 
piani degli interventi e dei servizi sociali di ambito nazionale, regionale e di 
zona) l’esercizio delle seguenti attività:  
- Programmazione progettazione, realizzazione del sistema locale dei servizi 
sociali a rete;  
- Erogazione dei servizi;  
- Autorizzazione, accreditamento e vigilanza dei servizi sociali e delle 
strutture a ciclo residenziale e semi-residenziale a gestione pubblica o dei 
soggetti che operano senza scopo di lucro visti in precedenza;  
- Partecipazione al procedimento per l’individuazione degli ambiti territoriali;  
- Definizione dei parametri di valutazione delle condizioni dei soggetti ai fini 
dell’accesso in via prioritaria ai servizi ed alle prestazioni erogati dal sistema 
integrato di interventi e servizi sociali.  
 
Il piano di zona (P.d.Z.) è lo strumento principale di cui i Comuni associati in 
ambiti territoriali definiti (di norma coincidenti con i distretti sanitari già 
operanti) devono dotarsi, nell’ambito delle risorse disponibili per gli 
interventi sociali e socio - sanitari e secondo le indicazioni del Piano 
Regionale. Il piano di zona è stato significativamente chiamato piano 
regolatore del sociale: esso non è una disciplina statica delle attività sociali 
come lo può essere un piano urbanistico, in quanto strumento per la lettura dei 
bisogni, non può che essere dinamico, un processo in continuo divenire. 
Tale piano (di norma adottato con accordo di programma) è volto a favorire le 
formazioni di sistemi locali di intervento fondati su servizi e prestazioni 
complementari e flessibili, stimolando in particolare le risorse locali di 
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solidarietà e di auto - aiuto; mira inoltre a definire i criteri di ripartizione della 
spesa a carico di ciascun comune, delle A.S.L. e degli altri soggetti firmatari 
dell’accordo, prevedendo anche risorse vincolate per il raggiungimento di 
particolari obiettivi. Il piano di zona deve indicare:  
• gli obiettivi strategici e le priorità di intervento, nonché gli strumenti ed i 
mezzi per la relativa realizzazione;  
• le modalità organizzative dei servizi, le risorse finanziarie, strutturali e 
professionali;  
• le forme di rilevazione dei dati per la costituzione di un sistema informativo 
sui bisogni sociali e sul sistema integrato degli interventi; 
• le modalità per garantire l’integrazione tra servizi e prestazioni.  
 
I contenuti di piano di zona sono, quindi: 
- obiettivi e priorità di intervento 
- modalità organizzative dei servizi 
- risorse finanziarie e professionali 
- modalità realizzative per realizzare il coordinamento fra i vari attori 
- le forme di rilevazione per il sistema informativo sociale 
 
Le finalità del piano sono le seguenti: 
- favorire la formazione di sistemi locali di intervento fondati su servizi 
complementari e flessibili, responsabilizzando i cittadini alla 
partecipazione ai servizi, 
- attivare risorse derivanti dalle forme di concertazione tra A.S.L. e non-
profit; 
- prevedere iniziative di formazione degli operatori per realizzare 
progetti di sviluppo dei servizi. 
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1.3  L’ACCESSO ALLE PRESTAZIONI SOCIALI 
 
Il sistema integrato introdotto dalla l. 328/2000, che coinvolge, secondo  
l’art.1, gli enti locali, le Regioni e lo Stato, è inteso a garantire “qualità della 
vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza”, 
prevenendo, eliminando o riducendo “le condizioni di disabilità, di bisogno e 
di disagio individuale e famigliare, derivanti da inadeguatezza di reddito, 
difficoltà sociali e condizioni di autonomia”. Il successivo art. 2 parla di un 
“diritto soggettivo a beneficiare di prestazioni economiche” (quelle di cui 
all’art. della stessa legge, che riguardano “soggetti quali i disabili e gli anziani 
non autosufficienti), riconosciuto ai cittadini italiani che a quelli dell’Unione 
Europea nonché agli stranieri extracomunitari, profughi e apolidi. Nello stesso 
articolo si afferma che “il sistema integrato dl interventi e servizi sociali ha 
carattere di universalità”, e viene poi disposto l’accesso prioritario alle 
prestazioni e al servizi erogati per persone “in condizioni di povertà o con 
limitato reddito o con incapacità totale o parziale di provvedere alle proprie 
esigenze per inabilità dl ordine fisico e psichico, con difficoltà di inserimento 
nella vita sociale attiva e nel mercato del lavoro”. La Legge quadro prevede 
un livello essenziale delle prestazioni sociali erogabili sotto forma di beni e 
servizi, elencando gli ambiti in cui la pianificazione nazionale, regionale e 
zonale sono chiamati ad intervenire. Un più concreto strumento di garanzia 
viene individuato nella “carta dei servizi sociali” (articolo 13) di cui ciascun 
ente erogatore di servizi dovrà dotarsi. Questo perché le parole chiave della 
legge sono qualità e competitività. Nella carta saranno definiti i criteri per 
l’accesso ai servizi, le modalità di funzionamento, le condizioni per facilitarne 
le valutazioni da parte degli utenti e dei soggetti che rappresentano i loro 
diritti, nonché le procedure per assicurare la tutela degli utenti. Per tutelare il 
cittadino e rendere esigibili i diritti riconosciuti, la carta dei servizi dovrà 
prevedere la possibilità di attivare ricorsi nei confronti dei responsabili dei 
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servizi.  
L’art. 17 stabilisce che i Comuni possono prevedere la concessione di titoli 
validi per l’acquisto di servizi sociali “spendibili” rivolgendosi a soggetti 
accreditati del sistema integrato di interventi e servizi sociali oppure come 
sostitutivi di prestazioni economiche (c.d. “buoni”). I “buoni” devono essere 
richiesti dall’interessato e non “imposti” dall’ente. Inoltre, non possono 
sostituire prestazioni economiche assistenziali quali il minimo vitale, 
l’assegno o la pensione sociale. Su questi aspetti dovrà esserci un indirizzo 
nel Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali. 
Secondo quanto previsto dal suddetto articolo 1 della legge, la 
programmazione e l’organizzazione del sistema integrato di interventi e 
servizi sociali (SIISS) compete agli enti locali, alle Regioni ed allo Stato 
secondo principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza, copertura 
finanziaria, responsabilità, autonomia organizzativa e regolamentare degli 
enti.  
La programmazione deve essere coordinata ed integrata con gli interventi 
sanitari e l’istruzione, e deve essere concertata tra i diversi livelli istituzionali, 
le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, nonché le aziende 
sanitarie locali. Per quanto riguarda la gestione e l’offerta dei servizi, vi 
provvedono i soggetti pubblici altri enti quali: organismi non lucrativi di 
utilità sociale (ONLUS), organismi della cooperazione, organizzazioni di 
volontariato, associazioni ed enti di promozione sociale, fondazioni, ecc.  
La realizzazione del SIISS si avvale di un finanziamento plurimo al quale 
concorrono
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, secondo le competenze e le dotazioni finanziarie dei propri 
bilanci, i soggetti pubblici sopra richiamati e, in particolare, sono a carico dei 
Comuni le spese di attivazione degli interventi e dei servizi sociali a favore 
della persona e della comunità, fatti salvi i finanziamenti assegnati dallo Stato 
                                                 
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Dalla Mura, Incontro di approfondimento sulle forme di gestione associata dei servizi sociali con il 
patrocinio del Comune di Ostra, sabato 25 marzo 2006  
 
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per obiettivi ed interventi di settore, nonché la spesa per pensioni, assegni e 
indennità considerati a carico del comparto assistenziale.  
L’idea centrale è, quindi, che tutta la società deve farsi carico dello sviluppo 
locale, soprattutto quando vi è una marcata dinamica evolutiva che riguarda 
l’emergere di nuovi bisogni, l’innalzamento delle aspettative da parte dei 
cittadini circa gli standard qualitativi e dall’altra parte una strategia (necessità) 
di contenimento dei costi.