I delitti di corruzione nell'ordinamento italiano

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CAPITOLO II 
L’EVOLUZIONE DEI DELITTI         
DI CORRUZIONE IN ITALIA 
§ 2.1 - Evoluzione normativa prima della L. 190/2012 
Il sistema dei delitti di corruzione, delineato dal legislatore 
degli anni Trenta, è rimasto per sessant’anni immutato, mentre sul 
piano normativo internazionale si è sviluppata una forte cooperazione 
per la repressione della corruzione. 
 In Italia, nel corso degli anni, numerosi sono stati i progetti 
di riforma presentati e diversi sono stati anche gli interventi 
normativi. 
Si pensi al “Progetto Azzaro” del 1984, che si prefiggeva di 
far refluire nel reato di corruzione tutti gli acco rdi che non fossero 
stati condizionati da violenza o minaccia, integranti la costrizione, 
oltre a prevedere una causa di non punibilità a favore del corruttore 
per l’ipotesi in cui denunciasse spontaneamente il fatto prima che 
fosse decorso un anno dalla c onsumazione del reato e comunque
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prima dell’esercizio dell’azione penale nei suoi riguardi ovvero 
prima che il fatto fosse esposto in una denuncia
86
. 
Il “Progetto Cernobbio”, del 1994, elaborato dal pool di “Mani 
pulite” insieme ad un gruppo di giuristi docenti universitari. Questo 
prevedeva una figura ampia di corruzione, in grado di includere tutte 
le ipotesi di corruzione propria, impropria, per l’esercizio della 
funzione, antecedente, susseguente, la condotta induttiva del 
pubblico ufficiale e quella del privato che avesse dato o promesso 
l’indebita utilità. Inoltre, questo progetto puntava ad un allineamento 
della disciplina italiana con quella europea rispetto al delitto di 
concussione, in quanto l’Italia è l’unica nazione europea in cui vige 
tale fattispecie incriminatrice, che sarebbe dovuto essere abrogato e 
fatto rientrare sotto l’ipotesi normativa del reato di estorsione 
aggravata. Questo progetto, inoltre, prevedeva l’introduzione di una 
norma di favore sul piano sanzionatorio consistente in una c ausa di 
non punibilità in caso di denuncia del fatto all’autorità, con 
indicazioni utili per individuare gli altri responsabili e mettere a 
disposizione dell’autorità giudiziaria quanto dato o ricevuto
87
.  La 
 
 
86
PALOMBI, Il delitto di co ncussione nelle p rospettive di riforma, in Gi ust. Pen . 
1987, 3 s. 
87
PULITANÒ, Alcune rispo ste alle critich e verso la proposta , in Riv. trim. dir. 
pen. econ., 1994, 953.
55 
 
 
 
dottrina ha criticato l’eccessiva ampiezza dell a fattispecie emersa da 
tale proposta normativa, dove venivano comprese condotte di 
disvalore differente tale da non giustificare la loro inclusione nella 
stessa cornice edittale
88
. Il progetto non ha accolto il favore della 
prevalente dottrina che ha evidenziato come i consociati non possono 
essere gravati di un onere di resistenza a fronte delle richieste 
abusive dei p.u.
89
  
Ciononostante, l’impostazione di tale progetto è stata ripresa 
nella proposta di legge n.3850 presentata alla Camera dei Deputati il 
10 novembre 2010
90
. 
Si erano mossi diversamente, invece, il “Progetto Vassalli” del 
1985 ed il “Progetto Pagliaro” che proposero l’introduzione del 
delitto di concussione ambientale consistente “ nel fatto del pubblico 
agente che riceve o ritiene indebitamente, per se o per un terzo, 
denaro o altra utilità patrimoniale, sfruttando l’altrui convinzione, 
determinata da situazioni ambientali, reali o supposte, di non poter 
 
 
88
GROSSO, L’iniziativa di Di Pietro su Tang entopoli. Il prog etto anticorruzion e 
di mani pulite fra utopia punitiva e suggestione p remi ale, in Cass. Pen, 199 4, 
2343; PAGLIARO, Per una modifica d elle norme in tema di co rru zione e 
concussione, in Riv. Trim., dir. pen. Ec ., 1995, 55 . 
89
INSOLERA, Corruzione concussion e nella riforma del diritto e del pro cesso 
penale, in Studi in onore d i Pisapia, 2000, 688. 
90
VIGANÒ, Sui supposti guasti della riforma della concussione , in 
www.dirittop enalecontemporaneo.it , 2013, 3.
56 
 
 
 
altrimenti contare su di un trattamento imparziale ”: se il progetto 
Azzaro estendeva l’ambito di incriminazione del corruttore, questo 
progetto limitava la punibilità di chi dava o prometteva l’indebito, 
con effetti significativi sul piano processuale. La norma si proponeva 
un duplice scopo: non punire il privato che si trova in situazioni d el 
tutto assimilabili ad una costrizione e lasciare aperta la possibilità al 
privato di denunciare il fatto
91
.  
Tutti tali progetti non hanno avuto un seguito da parte del 
legislatore italiano il quale prima del 2012, con la riforma Severino, 
è intervenuto in materia solo sporadicamente. 
Tra gli interventi normativi, prima del 2012, troviamo la l. 26 
aprile 1990, n. 86 che ha trasformato la corruzione in atti giudiziari 
da circostanza aggravante a reato autonomo, art. 319 ter, e ha 
introdotto il delitto di istigazione alla corruzione comme ssa dal 
pubblico ufficiale o dall’incaricato di pubblico servizio, oltre ad aver 
dedicato un apposito articolo, l’art. 319 bis alle circostanze 
aggravanti, ha modificato il reato di abuso d’ufficio ex art. 323 e il 
 
 
91
PELISSERO, I d elitti di corruzion e ., cit., 253.
57 
 
 
 
reato di peculato ex art. 314,  infine ha innalzato alcuni limiti edittali 
al fine di potenziare la funzione deterrente della sanzione penale
92
. 
La l. 29 settembre 2000, n. 300 che ha introdotto l’art. 322 bis 
che attua una estensione soggettiva di alcuni delitti contro la P.A.; 
l’art 322 ter che prevede la confisca obbligatoria, anche nella forma 
cosiddetta per equivalente, dei beni che costituiscono il prodotto o il 
profitto del reato. 
La l. 27 marzo 2001, n. 97 che ha introdotto l’art. 32 
quinquies, che prevede, anche in relazione al reato di c orruzione, la 
pena accessoria dell’estinzione del rapporto di lavoro o di impiego 
per i pubblici dipendenti. 
Il d.lgs. 8 giugno 2001, n. 231 che annovera i delitti di 
corruzione tra quelli per i quali è prevista la responsabilità 
amministrativa degli enti nel cui interesse o vantaggio sono stati 
commessi. 
La l. 27 dicembre 2006, n. 299 ha esteso ai delitti di corruzione 
la speciale ipotesi di confisca, c.d. confisca allargata, prevista dalla 
l.n. 356/1992
93
. 
 
 
92
PALAZZO, La rifo rma d ei d elitti dei pubblici ufficiali: un primo sguardo 
d’insieme, in Riv. It. Dir. proc. Pen ., 1990, 815 . 
93
PELISSERO, I d elitti di corruzion e , cit. 245-247.
58 
 
 
 
§ 2.2 - Le sollecitazioni sovranazionali 
A livello internazionale, alla metamorfosi del fenomeno 
corruttivo è corrisposto un vero e proprio dinamismo normativo; è 
possibile individuare alcuni interventi già nel corso degli anni 
Settanta, con Raccomandazioni, Dichiarazioni, Risoluzioni e progetti 
di modifica di Trattati già esistenti, i quali per molto tempo non si 
sono concretizzati in risultati realmente significativi. Solamente 
negli anni Novanta si è assistito al nascere di vere e proprie 
Convenzioni internazionali e alla costituzione di organi smi con il 
compito di monitorare il livello di effettiva ricezione, da parte degli 
Stati firmatari di tali accordi, delle politiche anticorruzione adottate 
sul fronte internazionale. Convenzioni importanti sottoscritte anche 
dall’Italia, ad esempio la Convenzione di Bruxelles del 26 luglio del 
1995, sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, 
c.d. Convenzione PIF, con i Protocolli di Dublino e di Bruxelles; alla 
Convenzione di Bruxelles del 26 maggio 1997, sulla lotta contro la 
corruzione nella quale sono coinvolti i funzionari delle Comunità 
europee e degli Stati membri dell’U.E. Oppure si pensi alla 
Convenzione OCSE di Parigi del 17 dicembre 1997, sulla lotta alla 
corruzione dei pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni 
economiche internazionali, alla Convenzioni sulla corruzione del 
Consiglio d’Europa del 1999 fino a giungere all’importante
59 
 
 
 
Convenzione dell’Onu siglata a Merida nel 2003
94
. Tali convenzioni 
sono state ratificate in Italia rispettivamente con la l. 3 agosto 2009, 
n.116 e la l. 28 giugno 2012 n. 110. E’ sufficiente leggere i preamboli 
di questi atti per comprendere come partano dal presupposto che la 
tutela del corretto andamento della P.A. attraverso una più efficace 
repressione della corruzione costituisce un valore s trumentale, 
considerata la capacità di tali reati di pregiudicare interessi più ampi 
che vanno dalla libera concorrenza alla fiducia dei cittadini nelle 
istituzioni, alla rottura dei legami che la criminalità organizzata crea 
con gli apparati delle amministrazioni pubbliche.
95
 
È soprattutto sul piano repressivo che il diritto internazionale 
ha tentato di creare una vera e propria armonizzazione normativa 
intesa come coordinamento e cooperazione fra gli Stati al fine di 
garantire ad essi, attraverso la creazione di fattispecie-modello, un 
“programma” di tutela da tradurre all’interno dei rispettivi impianti 
normativi, mediante ogni misura che possa garantire il pieno rispetto 
dei principi stabiliti dalle Convenzioni stesse. Pertanto, confrontando 
quest’ultime tra di loro, a parte le piccole discrasie linguistiche, è 
possibile individuare elementi in comune tra le incriminazioni 
 
 
94
 CINGARI, Repressione, cit., 70-75. 
95
 PELISSERO, I d elitti di corruzion e, cit., 257.
60 
 
 
 
collusive previste: a) gli strumenti convenzionali richiedono di 
prevedere come reati sia la corruzione attiva sia quella passiva 
ancorate al concetto di compimento o astensione dal compimento di 
atti di ufficio del funzionario pubblico; b) tutte prevedono la dazione, 
la promessa ,la concessione di indebiti vantaggi patrimoniali da parte 
del privato al p.u.(o altra persona)  nella corruz ione attiva e la 
sollecitazione o l’accettazione dell’indebito vantaggio patrimoniale 
da parte del funzionario(o per conto di altra persona); c) viene 
specificata la nozione di pubblico ufficiale, rispettando le singole 
normative nazionali; d) non viene attuata  alcuna distinzione tra 
corruzione propria e impropria favorendo l’impostazione condivisa 
da alcuni Stati europei e cioè quello di non limitare l’incriminazione 
della corruzione alla sola compravendita di un atto individuato o 
individuabile ma ad estenderla anche alla corruzione per l’esercizio 
della funzione(esempio emblematico è il riformato art. 318 c.p.)
96
. 
 
 
 
96
DI MARTINO, Le sollecitazioni extranazionali alla riforma dei delitti di 
corruzione, in La legge anticorruzion e, preven zione e repressione della 
corruzione, di MATTARELLA- PELISSERO, 2013, 361 -371.
61 
 
 
 
§ 2.3 - La legge 6 novembre 2012, n.190 “Severino 
La legge 6 novembre 2012, n. 190, in attuazione della 
Convenzione dell’ONU contro la corruzione del 31 ottobre 2003 e 
della Convenzione penale sulla corruzione di Strasburgo del 17 
gennaio 1999, persegue, dichiaratamente, l’obbiettivo di assicurare 
una più efficace attività di prevenzione e di contrasto della 
corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, con 
interventi sia sugli strumenti del controllo amministrativo sia su 
quelli del controllo penale della corruttela
97
. 
Il sistema penalistico italiano risentiva, prima del 2012, 
dell’arretratezza legislativa evidenziata in particolare modo dalle 
Raccomandazioni degli ultimi anni di importanti organizzazioni 
internazionali come il rapporto “GRECO” (Gruppo di Stati contro la 
Corruzione) e la Commissione Europea e dal contenuto delle 
Convezioni internazionali siglate a partire dagli anni Novanta. Sul 
versante interno, a sollecitare la riforma, oltre al dilagare del 
malaffare politico-amministrativo, all’acuirsi della crisi economica 
nazionale e alla necessità di dare un segnale di reazione all’opinione 
 
 
97
 GROSSO, No vità, omissioni e timid ezze della legge antico rruzione in tema d i 
modifich e al codice penale , in La legge anticorruzione , prevenzion e e 
rep ression e della corruzione , di MATTARELLA - PELISSERO, 201 3,1.