Il consenso dell'interessato al trattamento dei dati personali

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1.1  LA NECESSITÀ DI UNA LEGGE SULLA PROTEZIONE DEI 
DATI PERSONALI 
 
La difesa del diritto della persona alla riservatezza, ritenuto da alcuni 
teorici un bene giuridico naturale, un diritto innato, è il frutto tardivo e 
delicato della civiltà moderna, il risultato di un lungo e pericoloso conflitto 
fra forze opposte, l’affermazione di una vittoria tutt’altro che sicura come 
testimoniano le nuove difficoltà emerse nella “società dei dati” 
contemporanea. 
L’approvazione di una legge sulla tutela delle persone e di altri 
soggetti rispetto al trattamento dei dati personali, segna un momento di 
progresso del nostro ordinamento, non solo perché consente di adempiere 
ad obblighi internazionali da troppo tempo disattesi, ma anche in quanto 
contribuisce a disciplinare un settore delicato come la tutela dei diritti della 
personalità, fuori da una babele di linguaggi e dal precedente vuoto 
normativo. 
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L’esigenza di tutelare la riservatezza dei dati dei cittadini si colloca 
all’interno di un più ampio dibattito circa l’arricchirsi della nozione tecnica 
di sfera privata, che va a proiettarsi oltre la pura identificazione nel 
soggetto e nei suoi comportamenti riservati. Nella “società 
dell’informazione”, quindi, accanto ad una visione della privacy come 
“diritto di essere lasciato solo”, tendono a prevalere definizioni funzionali 
concernenti la possibilità di un soggetto di conoscere, controllare, orientare, 
sospendere il flusso delle informazioni che lo riguardano. Pertanto la 
sequenza “persona-informazione-segretezza” intorno alla quale è stata 
costruita la nozione classica di privacy, viene sostituita da una visione che 
include situazioni e interessi prima esclusi, individuabile in quella che 
Rodotà definisce come “persona-informazione-circolazione-controllo”. 
In questa prospettiva la costruzione della sfera privata diviene un 
momento essenziale dell’intera collocazione sociale dell’individuo. Il 
maturare nella consapevolezza comune di un nuovo interesse, fino a quel 
momento confinato nella sfera dei rapporti interprivati e garantito solo 
all’interno di modelli civilistici (azioni inibitorie, risarcitorie ecc.), rende, 
infatti, necessario un intervento del legislatore che conferisca ad esso la 
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connotazione di un interesse pubblico tutelato in modo oggettivo 
dall’ordinamento. 
“Ormai, la privacy  appare, anche sul continente europeo, come un 
diritto plurifunzionale, destinato a rispondere a molteplici finalità e ad 
offrire una sorta di tutela globale alla persona che si risolve sempre più 
spesso nei dati che la riguardano”.
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La necessità di rendere possibile all’individuo di determinare le 
modalità di costruzione della propria sfera privata richiama diritti 
costituzionali inviolabili, quali il diritto alla riservatezza ed alla identità 
personale, attuati in tema di raccolta e di elaborazione di dati solo dopo 
cinquant’anni di dibattiti dottrinali e interventi legislativi e regolamentari  
frammentari. 
Lo sviluppo della società moderna, contrassegnato da una crescente 
richiesta di informazioni, esponeva ogni individuo al rischio che i propri 
dati potessero essere raccolti ed elaborati senza garanzie per l’interessato. 
Ciò vale in particolare per i cosiddetti “dati sensibili” (origine razziale, 
opinioni politiche e religiose, condizioni di salute, adesione a partiti, 
sindacati o altre organizzazioni, abitudini sessuali), la cui diffusione può 
                                                           
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 S. Rodotà in: “Sapere poco è già cambiare”. Legge sulla “privacy” e sulla tutela della identità personale.  
Giuffrè Editore 1997. 
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arrecare gravi pregiudizi alla persona e, in casi estremi, renderla oggetto di 
discriminazione. Tuttavia, anche l’acquisizione di “dati neutri” costituisce 
potenzialmente una violazione della riservatezza, e richiede quindi una 
adeguata disciplina, poiché lo sviluppo della tecnologia ha moltiplicato a 
dismisura la possibilità di acquisire, elaborare e diffondere i dati personali 
di ciascun individuo con la conseguenza che anche informazioni innocue, 
frammentarie ed eterogenee, possono, con sofisticate operazioni di 
aggregazione e confronto, dare origine a “informazioni nuove” e 
qualitativamente superiori che, creando “profili individuali automatizzati” 
(di elettore, consumatore, criminale, ecc.), potrebbero danneggiare 
l’interessato. L’assenza di una normativa generale sulla protezione delle 
informazioni personali offriva, pertanto, alle banche dati un illimitato 
campo d’azione  in un regime di sostanziale equivocità. 
La dottrina italiana, denunciando, così, la disorganicità delle 
disposizioni allora vigenti, inidonee a regolare una materia fortemente 
dinamica, tentò di delineare in via interpretativa una tutela generale della 
privacy oltre i settori specifici già disciplinati. Ragioni di civiltà giuridica, 
di garanzia delle libertà primarie, di protezione degli interessi economici 
raccolti intorno alle banche dati, hanno sollecitato il legislatore ad 
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individuare nella riservatezza dell’individuo un preciso fondamento 
normativo dell’ordinamento, attraverso clausole generali adattabili a 
situazioni nuove coadiuvate dall’attività interpretativa delle prescrizioni di 
una Autorità Garante.  
Dal confronto delle normative e delle esperienze straniere nasce, 
pertanto, una legge che non si prefigge soltanto di riconoscere un diritto 
alla riservatezza, già delineato da una considerevole elaborazione 
giurisprudenziale e da alcuni specifici interventi legislativi, ma anche di dar 
vita ad una “Carta dei diritti” suscettibile di essere sviluppata nelle singole 
tematiche. 
In tale contesto la trasparenza ed il controllo sulla circolazione delle 
informazioni divengono, inoltre, uno strumento essenziale per il corretto 
funzionamento del mercato e per lo sviluppo degli scambi. Viene 
formulato, dunque, un concetto di privacy fortemente connesso ad altri 
diritti costituzionalmente rilevanti tra cui il diritto all’informazione, il 
diritto alla salute ed alla libertà economica. 
In questa prospettiva compare con forza il problema dell’eguaglianza 
ed il valore della dignità, affinché le nuove e mutevoli tecnologie giungano 
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ad arricchire i diritti della persona e non a cancellarli in nome di un asserito 
progresso. 
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1.2 SITUAZIONE ANTECEDENTE ALLA L. 675/1996 E 
PROGETTI DI LEGGE  
 
L’esigenza di tutelare la riservatezza dei dati personali dei soggetti 
fisici e giuridici, è da lungo tempo avvertita sia dal mondo politico che 
dalla dottrina; tuttavia, il riconoscimento di tale diritto da parte di 
quest’ultima è stato molto laborioso e non è giunto a soluzioni unitarie. 
Solo nel 1973 la Corte Costituzionale ascrive il diritto alla riservatezza fra i 
diritti inviolabili dell’uomo di cui all’articolo 2 della Costituzione, mentre 
la giurisprudenza, che inizialmente ne aveva negato l’esistenza 
(Cass.,4487/1956 e 3119/1960), muterà orientamento nel 1963 
riconoscendone implicitamente la tutela nella sentenza n. 990 del 20 
Aprile. L’affermazione dell’esistenza di un fondamento giuridico positivo 
nell’articolo 2 della Costituzione della tutela del diritto alla identità 
personale, verrà sancito dalla Cassazione solo nel 1985. Nello stesso anno 
la giurisprudenza di merito (Tribunale di Roma, 13 Novembre 1985) ne 
sosterrà l’esistenza, peraltro già espressa in campo penale nel 1974 ed 
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ampliata nel 1993 attraverso le modifiche e le integrazioni delle norme del 
codice penale e del codice di procedura penale in tema di criminalità 
informatica. 
Il ritardo con cui il nostro paese si è equiparato agli altri Stati 
industrializzati, circa la normativa sul trattamento dei dati personali, ha 
costretto il legislatore italiano ad anticipare alcune forme di tutela nello 
Statuto dei lavoratori e, soprattutto, nella legge di riforma della Pubblica 
Sicurezza. Una interessante innovazione in materia è contenuta, infatti, 
nell’articolo 8 della legge n. 300/1970 in cui si vieta al datore di lavoro di 
effettuare, ai fini della assunzione, come nel corso dello svolgimento del 
rapporto professionale, ogni forma di indagine relativa alle opinioni 
politiche, religiose e sindacali del lavoratore, nonché su fatti non rilevanti 
ai fini della attitudine professionale del medesimo. Particolarmente incisiva 
risulta la disciplina del Centro elaborazione dati del Dipartimento di 
Pubblica Sicurezza introdotta con la legge n.121/1981, la quale istituisce 
l’obbligo di notificare al Ministero dell’Interno l’esistenza di archivi 
magnetici pubblici e privati contenenti dati sui cittadini italiani e impegna il 
Governo a rendere noto al Parlamento la realtà di tali raccolte di 
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informazioni, al fine di adottare determinazioni legislative adeguate a tutela 
del diritto alla riservatezza. 
Questi testi normativi evidenziano una regolamentazione delle  banche 
dati insufficiente, sintomo dell’esistenza di un problema che presentava 
questioni ulteriori e di dimensioni più vaste. 
Le riserve del mondo imprenditoriale ed economico, nonché un ritardo 
culturale della Pubblica Amministrazione nell’affrontare la necessità di una 
qualità e trasparenza della gestione delle informazioni, hanno determinato 
una ingiustificabile inerzia scossa soltanto da una tardiva domanda 
collettiva e dal rispetto di obblighi internazionali lungamente disattesi. 
Tuttavia, l’emergere della consapevolezza di un vuoto normativo, ha 
unicamente realizzato, in passato, una serie disarmonica di interventi 
legislativi (in materia di attività trasfusionali, AIDS, Procedimento 
Amministrativo, ecc.), dipingendo un quadro confuso in cui prolificano 
iniziative, prevalentemente di origine parlamentare, caratterizzate da un 
intricato iter scandito dall’instabilità del nostro sistema politico. 
Il primo progetto organico di legge sulla tutela della privacy venne 
presentato nel 1981 dal on. Falco Accame. La proposta socialista è 
originata dalla consapevolezza che l’evoluzione tecnologica ha realizzato 
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concrete possibilità di invasione della sfera privata individuale. Il testo 
ipotizza una disciplina generale rinviando a successivi interventi normativi 
la regolamentazione di problematiche specifiche. 
Un più articolato progetto di legge (Progetto Picano) verrà presentato 
da un gruppo di deputati democristiani nel 1982; la proposta è 
caratterizzata dalla previsione di una autorità statale di controllo 
individuata nel “Comitato nazionale per l’Informatica e le libertà” la cui 
denominazione ricalca l’analoga istituzione francese. Tale organo, 
sottoposto al controllo del Parlamento, avrebbe avuto il compito di regolare 
l’attività delle banche dati soggette a registrazione e di quelle che 
necessitano, oltre ad essa, una preventiva autorizzazione. 
Soltanto nel 1983 nascerà il primo schema governativo frutto dei 
lavori di una Commissione di studi presieduta dal Prof. Giuseppe Mirabelli, 
Presidente della Corte di Cassazione. L’ampiezza e la sistematicità di tale 
proposta supera le precedenti e si pone come punto di riferimento per le 
future discussioni parlamentari sull’argomento. Significativo appare il 
favore espresso dalla Commissione ad una ampia tutela delle informazioni 
personali, sia delle persone fisiche che giuridiche, garantita da un “organo 
amministrativo di controllo” posto direttamente alle dipendenze della 
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Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il progetto, nonostante nel 1984 
fosse stato trasfuso nel d.d.l. 1657/C, decadde al termine dalla IX 
legislatura. Nella seconda metà del 1989 un gruppo di studio, anch’esso 
presieduto dal Prof. Mirabelli, istituito presso il Ministero di Grazia e 
Giustizia, fu incaricato di rivedere ed aggiornare il suddetto decreto al fine 
di renderlo più aderente alla realtà informatica che, nel corso degli anni, si 
era venuta a configurare. Tale riesame, noto come progetto “Mirabelli- 
bis”, enucleò una nuova nozione di “libertà informatica” intesa non più 
come “libertà di non essere assoggettati al potere informatico altrui”, bensì 
come “libertà di adoperare senza vincoli ingiustificati i mezzi informatici 
per le proprie e personali esigenze”. Il testo consegnato alla fine del 1989 al 
Ministro di Grazia e Giustizia Vassalli, non ottenne l’approvazione del 
Parlamento, esito che caratterizzò, negli anni successivi, ulteriori progetti 
di legge. 
Questo notevole ritardo normativo ha impedito all’Italia di adempiere 
ad alcuni importanti obblighi internazionali. Nel 1981 è stata, infatti, 
adottata in seno al Consiglio d’Europa una Convenzione sulla tutela della 
persona rispetto al trattamento automatizzato dei dati personali, la cui 
ratifica, autorizzata con la legge 21 Febbraio 1989 n.98, rimase disattesa 
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fino al 1996. Tale mancanza risulta particolarmente rilevante, specie dal 
punto di vista politico, per aver determinato il tardivo ingresso del nostro 
Paese nel cosiddetto “spazio Schengen”, creato con il suddetto accordo  del 
1985, il quale prevede  la creazione di un’area in cui “le frontiere interne 
possono essere attraversate ovunque, senza che sia necessario effettuare 
alcun controllo sulle persone”. Il 24 ottobre 1995, infine, il Consiglio 
dell’Unione Europea ha approvato la direttiva 95/46 garantendo, in essa, la 
tutela dei diritti e delle libertà fondamentali delle persone fisiche e 
particolarmente del diritto alla vita privata, in merito al trattamento dei dati 
personali nonché alla libera circolazione di essi. La direttiva, imponendo 
agli Stati membri l’obbligo di conformare, entro tre anni, il proprio 
ordinamento alle norme da essa imposte, ha contribuito ad accelerare, nel 
nostro paese, la formulazione di un progetto normativo in materia. 
Nel Settembre del 1992 il Governo pone fine ad una lunga inerzia 
presentando un disegno di legge oggetto di discussione presso la 
Commissione di Giustizia della Camera. Nonostante l’eco dei lavori 
parlamentari l’iter viene ad interrompersi a causa della fine anticipata della 
legislatura, al termine della quale si ritenne che per la delicatezza e la 
complessità delle scelte legislative fosse necessario un Parlamento nei suoi 
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pieni poteri. La strada per la formulazione di una normativa sulla 
protezione dei dati personali sarà ancora lunga, risentirà dell’instabilità 
politica e delle molte riserve delle istituzioni e del mondo economico. Solo 
nel 1996 il Governo, realizzando una scelta netta a favore della tutela della 
riservatezza, presenterà i disegni di legge esaminati dalla Camera nella 
precedente legislatura, i quali verranno, non senza un vivace ed intenso 
dibattito parlamentare, approvati il 18 (quello “principale”) e il 22 
Dicembre 1996 ( la legge delega) e promulgati il 31 dello stesso mese. 
La legge nasce come frutto di un lungo e intricato iter normativo 
pervenendo al compromesso fra la necessità di porre principi generali 
adattabili, mediante singole discipline, alle specifiche realtà e una 
regolamentazione funzionale che rispettasse le indicazioni  della 
Convenzione e della Direttiva dell’Unione europea. 
I molteplici interessi ed attività coinvolte nell’uso dei dati personali 
spiegano le numerose difficoltà incontrate nella realizzazione di una 
organica normativa in materia. Nonostante il lungo percorso legislativo ed 
il generoso contributo di molti studiosi, non si giunge ad un completo 
apparato disciplinare come mostra la previsione (Legge n.676/1996) di 
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interventi governativi di integrazione e di modifica della legge, sempre nel 
rispetto della impostazione sistematica e dei principi contenuti in essa. 
Tuttavia, la normativa, pur presentando la necessità di superare 
incoerenze interne attraverso perfezionamenti ed aggiornamenti, consente 
all’individuo di governare la circolazione dei propri dati, di esercitare un 
potere di controllo su chi li usa e, soprattutto, di acquisire in merito ad essi 
il “possesso di sé”.