Essa è un’infrastruttura che connette tutte le amministrazioni statali e gli enti pubblici nazionali e
per adesione spontanea, diverse regioni ed enti locali.
Entro il 2007 la RUPA evolverà e sarà assorbita dal Sistema Pubblico di Connettività che introduce
una novità: la definizione di cooperazione applicativa, ossia la possibilità di una amministrazione di
accedere, con pieno valore legale, alle informazioni di un’altra amministrazione. Questo progetto
dovrà presiedere al funzionamento di un sistema complesso. Richiede quindi una struttura
organizzativa adeguata alle pubbliche amministrazioni, un’infrastruttura tecnologica d’avanguardia
e regole certe con cui operare.
La terza parte mostra i risultati raggiunti dalla prima fase dell’e-Government, lo stato di attuazione
dei progetti presentati al Dipartimento per l’Innovazione, l’avvio della seconda fase di e-
Government nelle regioni e negli enti locali e l’obiettivo di riuscire a realizzare le “cinque linee
d’azione”.
La quarta parte, infine, si sofferma sull’analisi di uno dei 134 progetti co-finanziati.
Si tratta del progetto Rete Ionica-Salentina per l’Occupazione (RISO), presentato dalle province di
Lecce, Taranto e Brindisi e da 90 comuni ed enti, il cui obiettivo è quello di utilizzare le nuove
tecnologie per la promozione del territorio quale strumento di crescita occupazionale e sociale.
Dopo una breve conclusione in cui vengono indicati gli aspetti da tenere ben presenti e da
migliorare per riuscire ad attuare questa trasformazione, in particolare quello di porre attenzione alla
soddisfazione dei bisogni del cittadino, il lavoro presenta, in appendice, l’intervista all’ing. Luigi
Tundo, dirigente responsabile del progetto RISO, che fornirà il suo giudizio sull’andamento del
progetto e il testo della Convenzione, 24 maggio 2002, sottoscritta dagli enti dell’area Ionico-
Salentina.
Capitolo primo
RILEVANZA E NOVITA’ DELL’INTERVENTO NORMATIVO
1.1 L’Evoluzione normativa
Nuovi fenomeni hanno assunto eccezionale rilevanza nelle pubbliche amministrazioni, tanto da
generare situazioni del tutto nuove e inconcepibili fino a qualche tempo fa
1
.
Una chiave di lettura per comprendere la trasformazione e modernizzazione in atto può essere
proprio l’attenzione posta alla soddisfazione dei bisogni dei cittadini. Tale obiettivo può essere
realizzato favorendo un rapporto di collaborazione e di costante coinvolgimento dei cittadini alle
decisioni pubbliche. In fondo la volontà di ottenere una maggiore partecipazione del cittadino alla
vita dello Stato, da una parte, e la volontà del cittadino di voler essere reale protagonista della “cosa
pubblica”, dall’altra, sono due facce della stessa medaglia: realizzare questa esigenza non sarà
semplice, ma il tentativo si sta compiendo.
Uno degli strumenti messi in campo è l’e-Government
2
o governo elettronico. I modelli innovativi
che oggi consentono le tecnologie sono tra i più disparati. Tra i vantaggi più evidenti vi sono, senza
dubbio, la velocità di trasmissione dei dati e della comunicazione e una “vicinanza virtuale” che
facilita la soddisfazione dei bisogni delle persone, anche lontane, in tempi rapidi. L’e-Government
intende applicare la nuova tecnologia alle esigenze dei cittadini
3
.
Il quadro normativo di riferimento ha posto l’Italia in una posizione di avanguardia a livello
europeo rispetto alla regolamentazione del fenomeno informatico, introducendo fin dal 1997 il
concetto di documento elettronico e di firma digitale.
Ma procediamo con ordine per inquadrare la questione.
La L.241/1990 è stata spesso definita in dottrina come la legge “inconsapevolmente informatizzata”
che, se non prevedeva l’uso delle tecnologie, certamente ne auspicava l’avvento
4
.
In effetti, proprio con l’art. 22, co.2, tale norma si è preoccupata di individuare l’oggetto del diritto
di accesso e di definire il documento amministrativo, in maniera ampia e generica, come “ogni
1
M.C. Miranda, “Amministrazione di risultato ed e-Government”, 19 dicembre 2003, rivista giuridica on-line
“Amministrazione in cammino”, www.amministrazioneincammino.luiss.it, p.7
2
Per e-Government si intende l’uso, in sostituzione degli strumenti tradizionalmente utilizzati, delle ICT nell’azione di
governo e nell’attività amministrativa, al fine di ottimizzare, attraverso una migliore circolazione dell’informazione, le
relazioni interne ed esterne degli apparati amministrativi e di migliorare, attraverso una maggiore rapidità e flessibilità
nella loro erogazione, l’offerta di servizi ai cittadini, si veda M. Bombardelli, ”Informatica pubblica, e-Government
sviluppo sostenibile” in Riv. Ital. di Dir. Pubbl. Comunitario, n.5, 2002, p.992
3
R. Giangiorgi, “Le prospettive di e-Government”, 10 gennaio 2003, rivista giuridica on-line “Amministrazione in
cammino”, www.amministrazioneincammino.luiss.it
4
Per le prime teorizzazioni in materia si veda G. Duni, “Teleamministrazione”, voce Enc. Giur. Treccani, XXX, Roma,
1993
rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del
contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai
fini dell’attività amministrativa”, in questo modo specificando come l’accesso deve essere garantito
anche agli atti amministrativi informatici
5
.
In seguito il D.Lgs. 39/1993, ha istituito l’Autorità per l’informatica nella pubblica
amministrazione (AIPA) ed ha legittimato giuridicamente il computer.
Tali principi sono stati oggetto di successive evoluzioni che hanno portato all’emanazione dell’art.
15, L.59/1997 (c.d. Bassanini 1) e al conseguente DPR 513/1997
6
.
Occorre sottolineare che le norme precedenti prevedevano la necessità di stampare il contenuto
delle informazioni elettroniche per attribuire al documento informatico il valore e l’efficacia
completa. La novità introdotta dall’art. 15, co.2, L.59/1997 e dal DPR 513/1997 è di attribuire
valore legale ai documenti, agli atti, ai dati ed ai contratti formati da privati e Pubblica
Amministrazione mediante strumenti informatici e trasmessi per via telematica
7
.
L’art.1, lett. b, DPR 513/1997, ha invece, l’onere di risolvere i problemi connessi all’imputazione
dell’atto ad un determinato autore. Ciò avviene mediante l’introduzione del concetto di firma
digitale, intesa come strumento che consente di attuare un procedimento crittografico, attraverso il
quale le informazioni trasmesse vengono rese segrete e leggibili solo per coloro che possiedono la
chiave per decifrarle
8
. La firma è detta digitale proprio perché è il risultato di calcoli numerici
9
.
Sulla materia è poi intervenuto anche il DPR 445/2000 (il Testo unico sulla documentazione
amministrativa), che ha riordinato l’intera disciplina abrogando il DPR 513/1997 e fissando i
requisiti che il documento informatico, inteso come “ la rappresentazione informatica di atti, fatti e
dati giuridicamente rilevanti” (art.1, lett. b, DPR 445/2000) deve rispettare per avere pieno valore
legale. Questa nozione di documento amministrativo ha la peculiarità di mostrarsi del tutto
indifferente rispetto al supporto e ai mezzi documentali utilizzati per la formazione del documento.
Per lungo tempo la res ovvero l’entità materiale sulla quale è avvenuta la rappresentazione di atti e
di fatti è stata la carta. Il mezzo di rappresentazione documentale più diffuso è stato, invece, la
scrittura. Questo binomio è stato tanto stretto da far ritenere che il documento fosse per definizione
“cartaceo”.
5
C. Giurdanella, E. Guarnaccia, “Amministrazione digitale: leggiamo il codice-3”, 16 dicembre 2004, rivista giuridica
on-line “Interlex”, www.interlex.it
6
M.C. Miranda, op.cit., p.7
7
D. Ricciardi, “Documento informatico, cultura tecnica e cultura giuridica”, 20 gennaio 2000, rivista giuridica on-line
“Interlex”, www.interlex.it
8
F. Panuccio Dattola, “La firma digitale ed il processo telematico, la firma digitale e le recenti riforme normative” 7 e
8 febbraio 2003, rivista giuridica on-line “Diritto e Diritti”, www.diritto.it
9
Digit in lingua inglese significa cifra.
Negli ultimi anni la realtà ha subito una profonda trasformazione e l’evoluzione tecnologica ha
rivoluzionato le modalità di produzione, trasmissione e conservazione delle conoscenze.
Al documento informatico viene, dunque, riconosciuta totale “autonomia” rispetto al documento
cartaceo.
Documento e scrittura che, come abbiamo visto, nel passato venivano quasi identificati, in realtà
oggi non coincidono più.
La sottoscrizione, detta “firma elettronica”, trova in Europa diverse applicazioni, è necessario,
dunque, far riferimento ad una Direttiva europea (1993/93/CE) che stabilisca i requisiti minimi per
la validità di siffatta firma nei diversi paesi dell’Unione
10
.
Uno degli aspetti più interessanti dell’analisi comparata delle trasposizioni della direttiva, e quello
relativo all’art.5, che impone agli Stati membri di adeguare le loro legislazioni affinché sia
riconosciuta l’equivalenza, a tutti gli effetti di legge, tra la firma elettronica avanzata basata su
certificato qualificato e la firma autografa. Le scelte sono state diverse.
In alcuni casi (Svezia; Norvegia) è stato il legislatore a stabilire come le firme digitali non possano
essere accettate in tutte le circostanze; mentre in altri (Italia; Portogallo; Belgio), la rilevanza legale
delle firme elettroniche è espressa in termini generici: la posizione italiana è la più radicale in tal
senso, giungendo all’equiparazione del documento scritto a quello informatico (sottoscritto
digitalmente) ad ogni effetto di legge
11
.
In Francia nell’operare l’adattamento alla direttiva si sono modificate numerose disposizioni del
“Code Napoléon”. I francesi hanno introdotto une adaptation del diritto della prova degli atti
giuridici: si è superato il monopolio del documento cartaceo nell’ambito dei documenti scritti.
D’ora in poi il documento potrà essere, oltre che scritto, anche informatico, senza che questo
comporti alcuna perdita sul terreno dell’efficacia probatoria, come esplicitamente disposto dall’art.5
della direttiva
12
.
Il recepimento della direttiva europea nel Regno Unito, patria del diritto consuetudinario (common
law), presenta aspetti di enorme interesse.
È l’Electronic Communication Act 2000 che fissa una serie di principi generali.
La legge scritta, nel Regno Unito, non si preoccupa di fissare continuamente standard minimi di
sicurezza per la validità della firma digitale e quindi del documento elettronico: procedure
standardizzate sono state create ad hoc per gli atti della pubblica amministrazione , ma per ciò che
concerne il commercio tra privati, ove non sia diversamente stabilito in sede contrattuale, è
10
A. Masucci, ”Il documento amministrativo informatico”, Rimini, Maggioli, 2000, p.12 ss
11
R. Manno, ”Europa: a che punto sono le firme elettroniche?-1”, 27 novembre 2003, rivista giuridica on-line
“Interlex”, www.interlex.it
12
R. Manno, ”Valore probatorio: in Francia hanno fatto così”, 26 giugno 2003, rivista giuridica on-line “Interlex”,
www.interlex.it
sostanzialmente il destinatario che decide, di volta in volta, se fidarsi o meno del documento firmato
dal mittente, ferme restando sanzioni gravissime, molto spesso penali, per i comportamenti illeciti
13
.
L’adeguamento della normativa italiana alla Direttiva comunitaria è avvenuto in due fasi: la prima,
che detta disposizioni di rango legislativo, è contenuta nel D. Lgs. 10/2002; la seconda, recante
norme regolamentari, nel DPR 137/2003
14
.
Un altro decisivo passo avanti è stato posto con il Piano di Azione di e-Government, presentato
dall’allora Ministro della Funzione Pubblica Franco Bassanini e approvato dal Consiglio dei
Ministri il 23 giugno 2000, la cui fase di attuazione è stata specificata prima nel DPCM
14/02/2002 e dopo con l’art 10, L.229/2003, che ha dato l’incarico al Governo di adottare “uno o
più decreti legislativi”, aventi ad oggetto “il documento informatico, la firma elettronica e la firma
digitale; i procedimenti amministrativi informatici; le modalità di accesso informatico ai documenti
e alle banche dati di competenza delle amministrazioni”
15
.
È evidente che gli anni 2001-2004 hanno rappresentato la prima fase della digitalizzazione della
P.A., nella quale l’impegno del Governo e delle amministrazioni è stato rivolto, soprattutto, allo
sviluppo delle infrastrutture di base, alla diffusione di competenze informatiche tali da produrre
una crescente familiarità con gli strumenti informatici tra i dipendenti, all’attivazione dei siti web
come canali di informazione e, in alcuni casi, di erogazione di servizi on-line agli utenti.
In questa fase, si è pervenuti ad una maggiore diffusione, negli uffici e nei processi di lavoro,
dell’uso delle ICT (ossia le innovazioni basate sulle Tecnologie dell’ Informazione e della
Comunicazione)
16
. Il fine è di ottimizzare, attraverso una migliore circolazione dell’informazione,
le relazioni interne ed esterne degli apparati amministrativi e di migliorare, attraverso una maggiore
rapidità e flessibilità nella loro erogazione, l’offerta di servizi al cittadino
17
.
Questa prima importante fase della digitalizzazione della PA può considerarsi conclusa.
È ora il momento di attivare la seconda fase, che dovrà essere improntata alla piena valorizzazione
degli investimenti già realizzati, alla razionalizzazione del sistema nel suo complesso, alla
interoperabilità tra le amministrazioni, alla effettiva ed ampia transizione verso modalità di
erogazione dei servizi on-line, al raccordo pieno tra digitalizzazione, organizzazione, processi e
servizi al pubblico. Questo passaggio dalla prima alla seconda fase della digitalizzazione, trova la
13
A. Chiloiro, ”La firma digitale tra Bruxelles e Londra-2”, 10 febbraio 2005, rivista giuridica on-line “Interlex”,
www.interlex.it
14
M.C. Miranda, op. cit., p.8.
15
V.R. Perrino, “ Prime riflessioni a proposito dello schema di codice dell’amministrazione digitale”, 21 marzo 2005,
rivista giuridica on-line “Amministrazione in cammino”, www.amministrazioneincammino.luiss.it
16
Dipartimento per l’Innovazione e le Tecnologie (DIT), “Linee guida in materia di digitalizzazione
dell’Amministrazione”, Direttiva del 4 gennaio 2005, www.innovazione.gov.it
17
M.C. Miranda, op. cit., p.4
sua cornice normativa nell’approvazione di due riforme organiche che costituiranno la base per
l’evoluzione dell’e-Government nei prossimi anni.
La prima riforma è contenuta nel D.Lgs. 42/2005 che, a norma dell’art. 10, L. 229/2003, istituisce e
disciplina il Sistema Pubblico di Connettività (SPC), che sostituirà la Rete Unitaria delle Pubbliche
Amministrazioni ( RUPA)
18
.
La seconda riforma è contenuta nel D.Lgs. 82/2005, recante il “Codice dell’Amministrazione
Digitale”, redatto anch’esso in attuazione della delega di riassetto normativo contenuta nell’art. 10,
L. 229/2003.
Il compito principale del Codice è di dare un assetto unitario e organico al complesso di diritti dei
cittadini e delle imprese, agli istituti giuridici e ai doveri delle amministrazioni in materia di
digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni
19
.
1.2. Origini e natura del Codice dell’Amministrazione Digitale
Il Codice, entrato in vigore il 1° gennaio 2006, è una norma in cui da un lato sono confluite le
norme legislative del Testo unico sulla documentazione amministrativa relative al documento
informatico ed ai sistemi di gestione informatica dei documenti (Cap. II e IV, DPR 445/2000),
dall’altro lato le norme regolamentari che il legislatore considera degne del rango primario.
Saranno, invece, abrogate tutte quelle norme che potranno essere poi riproposte in semplici decreti
ministeriali.
È questa una nuova tecnica legislativa, totalmente diversa da quella utilizzata dal 1997 dalle leggi
“Bassanini” e poi seguita nelle successive fasi di semplificazione dell’attività amministrativa. Non
vi è più, infatti, una legge che fissa i principi generali, ed un gran numero di decreti legislativi e
regolamentari di attuazione (ne costituisce un esempio il DPR 513/97 in materia di documento
informatico e firma digitale).
Il nuovo schema legislativo prevede una legge che si limita a delegare il riassetto dei principi per
materia; un unico decreto delegato che fissa tali principi; una serie di Decreti del Ministro
competente che pongono le regole tecniche ed applicative.
In effetti, il Decreto Ministeriale è uno strumento estremamente elastico, velocemente adottabile e
altrettanto velocemente sostituibile, che peraltro ben si adegua alla velocità dell’evoluzione
tecnologica
20
.
18
Sul punto si rinvia, per ulteriori considerazioni al par. 2.3
19
DIT, “Linee guida”, op. cit.
20
C. Giurdanella, E. Guarnaccia, “Amministrazione digitale: leggiamo il codice-1”, 25 novembre 2004, rivista giuridica
on-line “Interlex”, www.interlex.it
Il D. Lgs. 82/2005 è il risultato di oltre 2 anni di lavoro, di continue interazioni con tutti i livelli
istituzionali, con le regioni e le autorità locali. È stato redatto dal MIT (Ministro per l’Innovazione e
le Tecnologie) con tutte le amministrazioni statali e con il contributo di personalità del mondo dell’
università, ricerca, imprenditoria, ordini professionali e associazioni di categoria.
Innovazione e normativa sono legate da un rapporto di reciproca influenza molto articolato, reso
ancora più complesso dall’accelerazione propria della dinamica tecnologica.
Se i due aspetti non procedono di pari passo, la normativa rischia di diventare un ostacolo invece di
una risorsa per promuovere e incoraggiare lo sviluppo.
Le pubbliche amministrazioni sono molto cambiate in questi ultimi anni: secondo i sondaggi i
cittadini stessi le vedono mediamente più veloci e più attente ai bisogni degli utenti
21
. Niente più
strutture solide a rappresentare il “gigante” della Pubblica Amministrazione, ma solo siti e pagine
web simboli di un nuovo apparato pubblico, più “leggero” e perciò più rapido nei suoi processi
decisionali
22
.
Ciò che è importante ribadire è che, quando i documenti cartacei erano pochi, la loro gestione non
costituiva un problema, ma oggi appare chiaro che la loro massa è tale da non essere più
governabile, sia nell’ambito del singolo ufficio sia, ancor di più, nei rapporti tra uffici ed
amministrazioni differenti e distanti
23
. L’obiettivo da perseguire è quello di creare e conservare i
vari atti presso un sistema informativo integrato ed unitario della P.A. e, in tale ambito e per suo
mezzo, metterli a disposizione di tutti gli interessati abilitati, siano essi i privati o le
amministrazioni
24
. Il nuovo sistema di informatica amministrativa si chiama
“teleamministrazione”
25
. Gli atti non saranno più su carta, ma nella memoria dell’elaboratore
centrale e ciò porterà ad una sorta di “dematerializzazione”.
Stiamo entrando in una nuova fase del progresso nella quale la stessa informatica ( se la intendiamo
come “informazione automatica”)
26
, deve considerarsi superata: nel computer non risiede più
l’informazione su pratiche e lavori fatti altrove, ma risiede lo stesso lavoro amministrativo,
21
L. Stanca, ”Un codice per il cittadino, la Pubblica Amministrazione e lo sviluppo”, 8 febbraio 2005,
www.innovazione.gov.it, p.6
22
I. Baldi, “Linee guida in materia di Informatizzazione della Pubblica Amministrazione: gli obiettivi e i risultati
raggiunti”, 12 giugno 2003, rivista giuridica on-line “Amministrazione in cammino”,
www.amministrazioneincammino.luiss.it .
23
G. Duni, “L’informatica giuridica nel diritto amministrativo. Il progetto nazionale di teleamministrazione pubblica”,
Roma, 1991, in www.teleamministrazione.it
24
G. Duni, “Dall’informatica amministrativa alla teleamministrazione”, Istituto Poligrafico dello Stato, 1992
25
La teleamministrazione indica un concetto nuovo di organizzazione dell’attività amministrativa (innovativo per il
periodo in cui fu ideato-1990), basato su una serie di regole, le principali delle quali sono: forma elettronica degli atti e
l’impostazione di una sola pratica amministrativa presso l’elaboratore della P.A capofila, al quale tutte le altre P.A.
accedono telematicamente per inserire quanto di competenza.
26
A partire dalla notevole diffusione degli elaboratori elettronici si crea il termine “informatica” che deriva dalla
combinazione di “informazione” ed “automatica”.
compiuto telematicamente
27
. Attuare una rivoluzione quale è la trasformazione dell’attività
tradizionale delle nostre pubbliche amministrazioni in attività in forma elettronica, ossia in
teleamministrazione, non è impresa di poco conto
28
.
Il Codice diventa, quindi, una specie di “costituzione” del mondo digitale, che tiene conto di diritti
e doveri e che contemporaneamente fornisce i principi operativi con cui tali diritti e doveri si
possono concretizzare. Esso ha creato il quadro legislativo necessario per dare validità giuridica
alle innovazioni
29
: una sorta di “Magna Charta” dell’amministrazione digitale.
L’Italia ha messo a punto, prima in Europa, un Codice che ruota intorno all’idea del Diritto del
Cittadino ad una amministrazione amica ed efficiente; esso è frutto di una meticolosa opera di
riscrittura in chiave moderna di tutte le norme che hanno attinenza, diretta o indiretta, con l’utilizzo
dell’ICT nell’azione amministrativa e nei rapporti tra privati. E proprio perché le tecnologie
cambiano in tempi rapidissimi, il Codice è stato concepito in sintonia con il principio Comunitario
secondo il quale le norme in materia devono essere scritte in modo tecnologicamente neutrale, tale
da non irrigidire e pregiudicare l’uso e l’applicazione delle ulteriori evoluzioni tecnologiche
30
.
Grazie al “Codice dell’Amministrazione Digitale”, le banche dati e le anagrafi elettroniche delle
pubbliche amministrazioni, saranno obbligate a “dialogare” per accelerare le procedure e garantire
legalità e trasparenza; i documenti informatici avranno pieno valore probatorio; documenti, libri,
repertori, scritture anche contabili potranno essere conservati su supporti informatici, eliminando
così una enorme quantità di carta e ottenendo rilevanti risparmi.
Nelle prossime pagine metteremo il luce gli aspetti principali di questo strumento innovativo, nato
per agevolare i cittadini e per rendere più produttivo ed efficiente il lavoro dei dipendenti pubblici,
che trovano finalmente una definizione precisa di quello che possono e devono fare.
1.3 P.A. digitale e nuovi diritti dei cittadini
Nella Pubblica Amministrazione digitale i cittadini e le imprese hanno nuovi diritti che il Codice
precisa e definisce e che rende quindi effettivamente esercitabili, ci si riferisce, in particolare:
a. Diritto all’uso delle tecnologie (art. 3).
È la norma che più di tutte manifesta l’intento programmatico e informatore di questo nuovo Codice.
27
G. Duni, ”L’informatica giuridica”, op.cit.
28
Si consideri che la dottrina già dal 1990 sostiene un progetto di passaggio dalle forme tradizionali del procedimento
amministrativo ad un rivoluzionario sistema che prevede la totale soppressione delle procedure cartacee. Si veda in
proposito G. Duni, “Il documento informatico. Profili amministrativi”, Roma 14 giugno 1994, in
http://.spol.unica.it/teleamm/italiano/pubblicazioni/pubbweb2.htm
29
L. Stanca, ”Un Codice”, op. cit., p.6
30
L. Stanca, “Approvata la “Magna Charta” della P.A. digitale, 1 febbraio 2005, rivista giuridica on-line “PubblicA”,
www.edipi.com.
I cittadini e le imprese hanno diritto di usare le moderne tecnologie informatiche per tutti i
rapporti con qualsiasi amministrazione dello Stato. Non sarà più possibile per
un’amministrazione, obbligare i cittadini a recarsi agli sportelli; deve essere sempre e dovunque
disponibile un canale digitale sicuro, certificato e con piena validità giuridica che permetta di
dialogare con la PA dal proprio computer.
b. Diritto all’accesso e all’invio di documenti digitali (art. 4)
Relativo all’informatizzazione del procedimento amministrativo. In particolare i cittadini e le
imprese hanno diritto di accedere a tutti gli atti che li riguardano e di partecipare a tutti i
procedimenti in cui sono coinvolti, tramite le moderne tecnologie informatiche e telematiche.
c. Diritto a ricevere qualsiasi comunicazione pubblica per e-mail (art. 6).
La posta elettronica proveniente dalla PA sarà certificata, ossia sarà certa la data e l’ora della
spedizione, della sua ricezione e provenienza. Le comunicazioni e i documenti ricevuti in
questo modo avranno piena validità giuridica anche verso altre persone o aziende e varranno
quanto una raccomandata con ricevuta di ritorno
31
.
d. Diritto alla qualità del servizio e alla misura della soddisfazione (art. 7)
Le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di aggiornare periodicamente i servizi offerti e di
incentivare l’uso delle tecnologie, dell’informazione e della comunicazione
32
.
1.4 Gli strumenti della P.A. digitale
Il Codice dà piena validità giuridica ai seguenti strumenti innovativi, attraverso:
a. I documenti informatici (art. 20 e segg; art. 40 e segg.; art. 45 e segg.)
Un documento informatico, sottoscritto con una firma elettronica certificata ha la stessa identica
validità del documento cartaceo ad ogni effetto di legge e deve essere accettato da qualsiasi
soggetto pubblico o privato
33
. La sottoscrizione, in termini formali, può essere definita come
l’apposizione autografa del proprio nome in calce ad un documento di cui si vuole assumere la
paternità. L’ingresso nel mondo giuridico del documento informatico, ha posto la necessità di
prevedere una sottoscrizione predisposta mediante un elaboratore elettronico. A tal fine il
legislatore ha eletto ad equipollente della sottoscrizione tradizionale il meccanismo della firma
digitale operante in un sistema crittografico asimmetrico
34
.
b. I siti internet delle PA (art. 50 e segg.)
31
L. Stanca, “Un Codice”op. cit., p.7 ss.
32
V.R. Perrino, “Prime riflessioni”, op.cit.
33
L. Stanca, “Un Codice”, op. cit. p.10
34
A. Masucci, ”Il documento amministrativo”,op. cit., p.25 ss
Il Codice rende obbligatorie alcune caratteristiche fondamentali: i siti web pubblici devono
essere accessibili da tutti, affidabili, semplici, omogenei tra loro.
1.5 La P.A. funziona meglio
Le amministrazioni cooperano tra loro e costituiscono una rete integrata di cui il Codice definisce
principi e finalità, utilizzando:
a. La cooperazione (art. 10, art. 63 e segg.)
Le pubbliche amministrazioni devono collaborare integrando i procedimenti di rispettiva competenza per rendere più efficienti i processi e
agevolare i cittadini e le imprese nei loro adempimenti con la P.A..
b. La riorganizzazione gestionale e dei servizi (art. 12)
Il Codice lega l’utilizzo delle tecnologie al raggiungimento di obiettivi di efficacia, efficienza, economicità dell’attività amministrativa. Non
basta informatizzare: l’innovazione tecnologica deve essere chiaramente orientata ad una maggiore efficienza interna ed efficacia dei servizi resi
a cittadini e imprese e in particolare deve riguardare i procedimenti amministrativi e i documenti (modulistica, modalità di accesso e istanze di
cittadini e imprese).
c. La gestione informatica dei procedimenti (art. 41)
Con il Codice nasce il fascicolo informatico. Le pubbliche amministrazioni devono gestire i
procedimenti utilizzando le nuove tecnologie e possono raccogliere in un “fascicolo digitale”
atti e documenti relativi ad un procedimento anche se prodotti da amministrazioni diverse
35
. Il
protocollo informatico e, più in generale, la gestione elettronica dei flussi documentali
permetteranno l’eliminazione dei registri cartacei e degli uffici di protocollo, un aumento di
efficienza interna e, non ultima, la possibilità di accesso allo stato dei procedimenti e ai relativi
documenti da parte dei cittadini, delle imprese e delle altre amministrazioni
36
.
Ma un punto importante che si deve tener presente è che il protocollo è solo una parte
dell’intero procedimento amministrativo, una sorta di “libro di bordo” che accompagna il
procedimento da un ufficio all’altro.
La sua efficacia, dunque, sarà tanto più forte quanto più alto è il livello di digitalizzazione
dell’intero procedimento e, in particolare, della documentazione
37
.
1.6 La P.A. costa meno
Il Codice detta le condizioni per realizzare una P.A. che sia più efficiente, elimini gli sprechi e, in
definitiva, costi meno, puntando su:
a. L’azzeramento dei certificati (art. 42 e art.50)
35
L. Stanca, “Un Codice”, op. cit., p.11ss.
36
Cnipa, “Protocollo informatico: un nuovo approccio per la fornitura dei servizi alle amministrazioni”, 20 novembre
2003, rivista giuridica on line “Interlex”, www.interlex.it
37
M. Cammarata, “Protocollo informatico, la sfida della complessità”, 20 novembre 2003, rivista giuridica on line
“Interlex”, www.interlex.it
La P.A. digitale potrà praticamente azzerare il numero dei certificati necessari attraverso la
trasmissione dei documenti tra amministrazioni e la condivisione di database
38
.
b. Le conferenze dei servizi on-line (art. 41)
Il Codice si spinge ad “informatizzare” uno straordinario strumento di concertazione tra più
amministrazioni, introdotto con la L. 241/90. Esso prevede la possibilità che le conferenze di
servizi si svolgano on-line, evitando viaggi, spese di trasferta, perdite di tempo, un notevole
risparmio di denaro e una maggiore velocità.
c. Il riuso delle tecnologie (art. 68 e segg.)
39
Il Codice istituisce la banca dati di programmi informatici riutilizzabili, un elenco di programmi
applicativi di proprietà pubblica. Prima di acquisire nuove applicazioni tecnologiche, le
pubbliche amministrazioni devono verificare se vi sono soluzioni riutilizzabili che sono cedute
in maniera gratuita dalle amministrazioni titolari. Qualora tali amministrazioni decideranno di
non utilizzare una delle applicazioni contenute nella banca dati, su di esse graverà l’obbligo di
motivare adeguatamente la decisione
40
.
d. Modalità di erogazione dei servizi in rete (art. 63)
Le pubbliche amministrazioni individuano le modalità di erogazione dei servizi in rete in base a
criteri di valutazione di efficacia, di economicità ed utilità. Di fatto, sul piano applicativo, una
parte consistente dei ritardi e delle inefficienze dell’azione amministrativa sono dovute
all’obiettiva complessità di molti procedimenti amministrativi che, coinvolgendo diverse
amministrazioni, presentano notevoli difficoltà di gestione
41
.
1.7 Cooperazione tra Stato, Regioni ed enti locali
Quelle appena viste sono norme “forti”, che al momento della loro entrata in vigore potrebbero
pesare non poco sulle amministrazioni pubbliche del nostro Paese.
Infatti, potrebbe accadere che tali norme non siano applicabili a regioni ed enti locali. Ciò in
relazione alla riforma del Titolo V della Costituzione, che non ha previsto la riorganizzazione
gestionale del procedimento amministrativo come materia legislativa statale, né esclusiva, né
concorrente
42
.
38
Sono 35 milioni i certificati prodotti annualmente dalle pubbliche amministrazioni con un costo per i cittadini di circa
13,50 euro per certificato. I cittadini e le imprese potrebbero quindi risparmiare oltre 400 milioni di euro l’anno.(Stime
del progetto “Semplifichiamo” del Dipartimento della Funzione Pubblica.)
39
Sul punto si rinvia, per ulteriori considerazioni, al par. 3.2, lett. b
40
L. Stanca, “ Un Codice”, op. cit., pag. 14 ss.
41
G. Cammarota, “ La nozione giuridica di servizio pubblico in rete. Note a margine dell’ art. 63 del Codice
dell’amministrazione digitale”, 9 luglio 2005, rivista giuridica on-line, “Amministrazione in cammino”,
www.amministrazioneincammino.luiss.it.
42
C. Giurdanella, E. Guarnaccia, “Amministrazione digitale: leggiamo il codice-3” op. cit.
Con la nuova formulazione dell’art. 117 Cost., si è operato il ribaltamento del criterio di
delimitazione delle competenze, passando dalla elencazione delle materie demandate alla
competenza legislativa concorrente delle regioni, alla elencazione delle materie riservate alla
competenza esclusiva dello Stato e di quelle a legislazione concorrente; mentre in tutte quelle non
espressamente indicate si è affermata la competenza generale/residuale delle regioni, in via
esclusiva
43
.
In generale, le scelte in tema di sviluppo tecnologico dovrebbero rientrare all’interno
dell’autonomia organizzativa dei soggetti pubblici a cui è demandato l’esercizio delle funzioni
amministrative.
Per cui, in base al principio di sussidarietà, gran parte della materia dovrebbe essere di competenza
degli enti locali e delle regioni (art.118 Cost.).
Peraltro, lo Stato è titolare della potestà esclusiva in materia di coordinamento informativo e
informatico (art.117, co.2, lett. r, Cost.), mentre la materia delle comunicazioni rientra tra quelle di
competenza concorrente (art.117, co.3, Cost.). Inoltre, l’utilizzo delle tecnologie informatiche può
essere oggetto delle diverse discipline di settore, le quali, a seconda dei casi, possono essere di
competenza esclusiva (regionale o statale) o ripartita.
Nel complesso, l’attribuzione delle competenze normative o amministrative in materia di e-
Government appare molto frammentata e caratterizzata da ineliminabili sovrapposizioni. In questo
quadro, sembra dunque opportuno valorizzare al massimo i momenti di cooperazione trasversale e
verticale necessari al mantenimento dell’unitarietà del sistema informativo di un’amministrazione
federale
44
.
1.8 Il parere del Consiglio di Stato
Il 7 febbraio 2005 la Sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato ha espresso il
proprio parere con riguardo al Codice dell’Amministrazione Digitale. In tale parere vi sono molti
spunti di riflessione sul processo di modernizzazione.
In particolare, il Consiglio di Stato ammonisce sul fatto che non bisogna trascurare il profilo della
sicurezza del nuovo assetto, anche per i casi estremi di crisi del sistema. È giusto ribadire i rischi di
una completa digitalizzazione dell’amministrazione pubblica, in assenza di misure volte a bilanciare
tale radicale innovazione.
43
L. Vandelli, ”Il sistema delle autonomie locali”, Bologna, il Mulino, 2004, p.39
44
A. Natalini, “L’e-Government nell’ordinamento italiano, in “L’e-Government” (a cura di G.Vesperini),Milano,
Giuffrè, 2004, p.7 ss
L’abbandono delle modalità tradizionali di azione amministrativa, va necessariamente
accompagnato da misure concrete che prevedano un’adeguata implementazione dei nuovi processi,
sia dal punto di vista tecnico che da quello umano, nonché da norme transitorie e di raccordo che
assicurino la continuità di azione pubblica e scongiurino possibili momenti di impasse nel passaggio
da un sistema all’altro
45
.
Malgrado queste riserve, il Consiglio di Stato ha espresso un parere favorevole e ciò per aver
riconosciuto e sottolineato più volte l’enorme portata innovativa e di stimolo del provvedimento
normativo in esame
46
.
45
V.R. Perrino, “Il Codice dell’amministrazione digitale alla luce del parere del Consiglio di Stato del 7 febbraio 2005”,
2 maggio 2005, rivista giuridica on-line, “Amministrazione in cammino”, www.amministrazioneincammino.luiss.it. (Il
parere del Cons. St. 7 febbraio 2005, n.200411995, è consultabile su sito www.giustizia-amministrativa.it)
46
C. Giurdanella- E. Guarnaccia, “La PA digitale nel parere del Consiglio di Stato”, 28 febbraio 2005, rivista giuridica
on line “Interlex”, www.interlex.it
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