La liberalizzazione del settore elettrico

Introduzione 
nazionale, ha dotato il Paese di impianti tecnologicamente avanzati e differenziati ed ha, 
più di tutto, portato il Paese ad una crescente coesione, estendendo il servizio anche alle 
zone più disagiate. 
Nel corso degli anni ’80 e ’90, ci si è prefissati altri obiettivi, indirizzati al fine di tenere 
indenne l’Italia dalle crisi petrolifere che stavano mettendo in ginocchio l’economia 
internazionale. Per questa via, si è provveduto ad incentivare la generazione di energia 
tramite fonti rinnovabili, liberalizzandone la produzione. Si è cercato di incrementare la 
presenza di altre imprese elettriche, che seppur soggette e coordinate dall’ENEL, 
avrebbero, con il loro contributo, accresciuto l’“utilità generale”. 
Ma gli anni ’90 sono stati teatro anche di altri interventi, che portavano in sé il seme del 
rinnovamento. Mi riferisco, in particolare, alla intervenuta privatizzazione dell’ENEL, 
completamente risolta per l’aspetto formale, ma a tutt’oggi in via di definizione per quello 
sostanziale. 
La privatizzazione di numerosi enti pubblici, tra cui l’ENEL, si è inserita in un 
particolare contesto storico, scosso da innumerevoli situazioni che si è cercato di 
analizzare, ma ha comportato anche molte conseguenze, sul piano politico, istituzionale, 
finanziario e ideologico, delle quali si è scelto di trattare solo gli aspetti che più ineriscono 
e si riverberano nel mercato elettrico, quali la diversa posizione assunta dall’ENEL S.p.A., 
Introduzione 
che da riservatario ha mutato il suo titolo di presenza a concessionario, facendo intravedere 
le prime avvisaglie di una liberalizzazione; e dei “poteri speciali” attribuiti al Ministro del 
Tesoro, azionista unico fino al 1999 (ed ora azionista di maggioranza) e delle loro possibili 
ripercussioni sul completamento della privatizzazione sostanziale dell’ENEL. 
Gli obiettivi che ci si è posti con la privatizzazione sono sempre stati ambigui, anche a 
fronte di un dibattito politico che ha fatto dell’ENEL il “pomo della discordia” tra le varie 
voci parlamentari e i sindacati di categoria. Da una parte, già si pensava alla 
liberalizzazione, e quindi privatizzare era al tempo stesso strumento necessario e atto 
dovuto. Dall’altra, si opponevano la necessità di mantenere l’universalità del servizio 
elettrico e la preoccupazione sulle ricadute occupazionali che la privatizzazione avrebbe 
potuto comportare, perché, si sa, il privato è più efficiente e non tollera sprechi. 
Esemplare nel secondo senso, è stata l’istituzione dell’“Authority” di settore, conditio 
sine qua non per la privatizzazione sostanziale. 
Nel corso del dibattito, intanto, veniva approvata a livello europeo la DIR. 96/92/CE, 
diretta ad istituire il mercato interno dell’energia elettrica. Un vero e proprio “vento di 
tempesta”, che ha portato ad accantonare la discussione sulla privatizzazione dell’ENEL, 
per recepire nei termini previsti la direttiva comunitaria. 
Il giorno stesso della scadenza imposta dalla direttiva, ha visto la luce il D.Lgs. 79/99, 
Introduzione 
c.d. Decreto Bersani, di riordino e totale riforma del mercato elettrico, di cui cercheremo di 
delineare gli interventi previsti, la nuova struttura concorrenziale del mercato 
dell’elettricità, il bene che ne è oggetto e i soggetti e gli operatori chiamati ad intervenirvi; 
ma guarderemo anche i rischi che si presentano e le difficoltà attuative, che l’Italia deve 
risolvere, e in fretta: il settore elettrico, più di altri, deve avere un assetto ben delineato e 
funzionale, e non può e non deve vivere una fase transitoria a tempo indeterminato. 
 
 
CAPITOLO I 
IL MERCATO ELETTRICO PRIMA E DOPO LA L. 1643/1962 
Le ragioni che hanno portato all’approvazione della L. 1643/1962 di nazionalizzazione 
delle imprese elettriche e alla creazione dell’ENEL sono molteplici e scaturenti da varie 
esigenze. 
Prima di tale legge nel mercato elettrico operavano una pluralità di imprese produttrici 
e/o distributrici di energia elettrica, sia pubbliche che private. Questa situazione aveva 
creato una frattura sostanzialmente economica tra le varie regioni italiane
1
: la situazione 
più fiorente del Nord, creava maggiore domanda di energia e, di conseguenza, vi portava 
nuovi investimenti da parte delle imprese elettriche produttrici; mentre la situazione era in 
termini esattamente opposti al Centro Sud
2
. In un primo momento la situazione fu 
affrontata con l’emanazione di provvedimenti tampone (v. L. 457/1951, che prevedeva 
agevolazioni per l’insediamento di imprese per la produzione di energia elettrica nel 
Mezzogiorno). 
                                                           
1
 F. BENVENUTI, nel suo scritto “Evoluzione giuridica del settore elettrico”, in Rassegna Giuridica 
dell’Energia Elettrica, 1995, pag. 276. 
2
 Da taluni autori è stata espressa la preoccupazione che una situazione analoga si possa verificare oggi come 
conseguenza del libero mercato europeo: si sostiene, infatti, che le imprese del nord preferiscano importare 
energia elettrica da imprese operanti al confine, così ricostituendo il divario tra imprese operanti al Nord 
Italia e quelle operanti nel Sud. La problematica sarà trattata in seguito. 
Capitolo Primo – IL MERCATO ELETTRICO PRIMA E DOPO LA L.1643/1962 
Successivamente, ormai accertata l’inadeguatezza di tali misure e in un contesto politico 
che andava ricercando un nuovo assetto economico nella programmazione e nella 
organizzazione centralistica dello Stato, si pervenne all’attuazione della nazionalizzazione 
delle imprese elettriche, per il tramite dell’art. 43 Cost.
3
, intorno al quale si erano creati 
larghi consensi politici. 
Questa norma costituzionale consente <<per fini di utilità generale>> di <<riservare 
originariamente o di trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, a 
Enti pubblici o a comunità di lavoratori e utenti, determinate imprese che si riferiscono a 
servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio che abbiano 
carattere di preminente interesse generale>>. Si ritenne, pertanto, necessario un 
intervento in tal senso, che permettesse allo Stato, la “gestione” di una risorsa tanto grande 
per il paese
4
. 
Si giunse per questa via alla legge di nazionalizzazione n° 1643 del 1962 e alla 
istituzione dell’ENEL, sulla base della necessità di riservare alla gestione pubblica la 
programmazione di questo settore, per mezzo dell’art. 43, Cost. si è passati ad un nuovo 
modello di mercato: un monopolio non più “di fatto” (e in un certo senso “naturale”, 
giacchè le imprese elettriche tendono ad accentrarsi in posizioni dominanti soprattutto per 
                                                           
3
 Per una più ampia trattazione dell’art. 43 Cost., cfr. “Commentario Costituzionale G. BRANCA”, sub. ART. 
43. 
4
 V. Digesto delle Discipline Pubblicistiche, alla voce “Energia elettrica nel Diritto Amministrativo”, pag. 17-
18. 
Capitolo Primo – IL MERCATO ELETTRICO PRIMA E DOPO LA L.1643/1962 
la disponibilità esclusiva di limitate fonti di energia), ma un monopolio “di diritto”, tutelato 
dall’ordinamento e caratterizzato dalla concentrazione in un’unica impresa (nella 
fattispecie pubblica) delle varie attività relative al settore e, cioè, produzione, trasporto, 
importazione ed esportazione, distribuzione e vendita. 
Il mezzo “tecnico-giuridico” con cui è avvenuto il passaggio da un sistema 
oligopolistico ad uno monopolistico è stato, in attuazione del disposto costituzionale 
l’<<espropriazione salvo indennizzo>>. Espropriazione che è stata motivata dall’esistenza 
di un interesse generale che obbliga al trasferimento coattivo di un bene (in questo caso, le 
preesistenti imprese produttrici e/o distributrici di energia elettrica); tuttavia, è presente 
nella stessa L. 1643 una particolarità: l’art. 1, 4° c., individua i beni da espropriare per 
categoria e si comporta come “dichiarazione di pubblica utilità”, che in generale è atto 
riservato all’autorità amministrativa. 
Per il resto, questa espropriazione opera come le equivalenti di diritto comune, secondo 
una struttura trilaterale
5
: soggetto espropriante (ENEL), titolare del potere espropriativo 
(attribuito al Governo) e soggetto espropriato (imprenditori esercenti le attività elencate 
nell’art. 1, 1° c., L. 1643/1962). Da notare che l’espropriazione in tal caso, comporta non 
solo il trasferimento coattivo dei beni, ma la perdita del diritto ad esercitare la relativa 
                                                           
5
 V. voce Energia Elettrica, a) nazionalizzazione, sez. 2^, pag. 900, ENCICLOPEDIA DEL DIRITTO, 
GIUFFRE’, VOL. XIV. 
Capitolo Primo – IL MERCATO ELETTRICO PRIMA E DOPO LA L.1643/1962 
attività imprenditoriale, in questo modo consolidando anche per il futuro il monopolio 
legale a favore dell’ENEL. 
A questi motivi ideologici e politici si aggiunsero quelli prettamente economici, in 
primo luogo, lo sviluppo industriale italiano
6
. La maggiore industrializzazione e il 
contestuale e progressivo abbandono delle attività agricole, aveva generato una maggiore 
richiesta di energia. 
La finalità di favorire lo sviluppo degli impianti e ottenere un maggior rendimento con il 
minimo costo, rendeva necessaria una gestione unitaria dell’intero settore elettrico che 
realizzasse un coordinamento tra utilizzazione delle risorse (a condizioni uniformi su tutto 
il territorio nazionale) e un razionale approvvigionamento dalle fonti, tramite una rete 
unificata che sfruttasse le economie di scala
7
. Si voleva, in sostanza, ridurre il divario tra le 
varie regioni italiane tramite una razionale pianificazione e programmazione 
dell’economia. Quest’obiettivo poteva essere attuato solamente con un accentramento in un 
unico soggetto, controllato e diretto dallo Stato, che superasse la ricerca esclusiva del 
profitto e procedesse alla produzione e distribuzione di energia in modo omogeneo e non 
discriminatorio. La stessa espropriazione è stata fatta sulla base di una <<utilità generale>> 
                                                           
6
 Non è un caso che il Nord, dove già vi operavano diverse imprese private di produzione e distribuzione di 
energia, abbia subito uno sviluppo industriale massiccio e abbia incrementato il distacco dal Sud, che per 
lungo tempo è rimasto estraneo al boom industriale e caratterizzato invece da un’economia agricola. 
7
 Le economie di scala comportano una diminuzione del costo medio di produzione all’aumentare della 
dimensione degli impianti. 
Capitolo Primo – IL MERCATO ELETTRICO PRIMA E DOPO LA L.1643/1962 
che implica il raggiungimento della maggior quantità di benessere per il maggior numero di 
individui.  
Trasformatosi il mercato da oligopolio a monopolio, occorre soffermarsi sui soggetti che 
vi operavano. Il riferimento a “soggetti” al plurale, nonostante si versi in una situazione di 
monopolio (che in teoria esclude la presenza di più soggetti) è dovuta all’impianto della 
legge di nazionalizzazione che contempla alcune “eccezioni” alla regola della riserva 
esclusiva a favore del neo costituito ENEL. 
1. L’ENEL COME TITOLARE DELLA RISERVA 
L’ENEL, istituito dall’art. 1, L. 6 Dicembre 1962 n° 1643, è stato concepito come il 
soggetto primario e dominante nel settore elettrico. A questo Ente (qualificabile come Ente 
pubblico economico
8
) l’art. 1, L. cit. riserva <<il compito di esercitare nel territorio 
nazionale le attività di produzione, importazione ed esportazione, trasporto, 
trasformazione, distribuzione e vendita dell'energia elettrica da qualsiasi fonte 
prodotta>>. Come si può vedere l’attività dell’Ente attiene ad ogni fase del processo 
                                                           
8
 Persona giuridica pubblica che svolge principalmente un attività imprenditoriale in regime di diritto privato 
e agisce su un piano di parità con le imprese private ma, a differenza di queste, non è soggetto a fallimento e a 
procedure concorsuali. La gestione dell’E.p.e. deve rispettare il criterio della economicità. Economicità che 
va intesa nel senso che, se da un lato i costi di gestione devono essere totalmente coperti dai ricavi 
(escludendo quindi la vendita a prezzo politico), dall’altro l’interesse economico va contemperato con lo 
sviluppo economico del Paese. v. voce ENEL, in ENCICLOPEDIA DEL DIRITTO TRECCANI, pag. 3, 
VOL. XII. 
Capitolo Primo – IL MERCATO ELETTRICO PRIMA E DOPO LA L.1643/1962 
economico (dalla produzione alla vendita), in tal modo niente rimane “fuori” dal 
monopolio. Monopolio che non va visto come mero risultato di una procedura 
espropriativa e accentrativa, ma come punto di approdo di un diverso modo di concepire 
l’amministrazione statale attraverso una più razionale pianificazione dell’economia. 
All’interno di questo monopolio, l’ENEL si è posto come riservatario del complesso 
delle attività elettriche; si tratta di una riserva esclusiva che è sfociata nella naturale 
conseguenza del divieto per tutti gli altri soggetti di esercitare imprenditorialmente le 
attività del settore. 
2. LE IMPRESE ELETTRICHE ESONERATE DAL TRASFERIMENTO 
Come in precedenza accennato, nel monopolio legale del settore elettrico che vedeva 
l’ENEL come l’unico operatore, sono stati ritagliati alcuni spazi di operatività a favore di 
imprese elettriche esonerate dal trasferimento all’ENEL della propria attività.  
L’art. 4, L. 1643/1962 le individua nelle: 
a) imprese private autoproduttrici, 
b) imprese elettriche minori, 
c) imprese elettriche degli Enti Locali (c.d. imprese municipalizzate). 
Capitolo Primo – IL MERCATO ELETTRICO PRIMA E DOPO LA L.1643/1962 
Per quanto riguarda i c.d. autoproduttori, cioè quelle imprese che producono energia per 
soddisfare i bisogni interni dei cicli produttivi dell’azienda stessa, occorre distinguere due 
ipotesi: imprese già esistenti alla data di nazionalizzazione e imprese di nuova costituzione, 
successive a tale data. Nel primo caso, le imprese sono state esonerate dal trasferimento se, 
almeno il 70% dell’energia prodotta fosse stata destinata all’autoconsumo (con l’obbligo di 
rivendere all’ENEL le eccedenze e divieto assoluto di effettuare importazioni, esportazioni, 
scambi e vettoriamenti). Nel secondo caso, l’attività doveva essere previamente autorizzata 
dal Ministro dell’Industria, autorizzazione che poteva aversi solo per la costituzione di 
nuovi impianti e per nuovi piani produttivi, con la ulteriore condizione della compatibilità 
con i programmi dell’ENEL. Inoltre tutta la produzione doveva essere destinata 
all’autoconsumo, cadendo il limite del 70%. 
Le piccole imprese elettriche di produzione e/o distribuzione sono individuate dall’art. 
4, n° 8, L. 1643 nelle imprese a carattere preminentemente artigianale che non abbiano 
prodotto (o prodotto e distribuito) più di 15 milioni di Kwh annui nel biennio 
immediatamente precedente la legge di nazionalizzazione. Queste imprese potevano 
continuare la loro attività all’interno del settore ma era previsto il loro trasferimento 
all’ENEL, nel caso in cui superassero la suddetta soglia di produzione per due anni 
consecutivi. 
Capitolo Primo – IL MERCATO ELETTRICO PRIMA E DOPO LA L.1643/1962 
L’ultima categoria, individuata all’art. 4, n° 5, è rappresentata dalle imprese elettriche 
degli Enti Locali (c.d. imprese municipalizzate). Queste imprese continuavano ad operare, 
anche se in regime di concessione
9
, e quindi di soggezione nei confronti dell’ENEL. 
Numerose norme di legge hanno variamente regolato l’attività della produzione elettrica 
degli Enti Locali, ampliandone le possibilità in una continua evoluzione finalizzata alla 
loro valorizzazione
10
 (v. L. 309/1981 di modifica alla L. 1643/1962 che all’art.3, 2° c., 
attribuisce all’ENEL la possibilità di promuovere <<la costituzione di società o concorsi 
con Enti Locali per l’attuazione di iniziative dirette al contenimento dei consumi energetici 
e alla razionale utilizzazione delle fonti di energia, e per la realizzazione di impianti di 
produzione, trasporto e distribuzione di energia elettrica...>>. 
Il cammino verso una più ampia collaborazione con gli Enti Locali e l’attribuzione agli 
stessi di maggiori autonomie è continuato a grandi passi anche in tempi successivi. 
Vedremo in seguito, che oggi le imprese elettriche degli Enti Locali hanno assunto un ruolo 
importante e concorrenziale nel mercato dell’energia.  
                                                           
9
 La concessione (provvedimento Amm/vo che fa sorgere in capo ai destinatari nuovi diritti precedentemente 
non posseduti neppure in astratto) era data discrezionalmente dall’ENEL sulla base di un “capitolato d’oneri” 
tipizzato. Nel capitolato era disciplinata tutta la regolamentazione della concessione (in part. il canone annuo) 
10
 In realtà, il progetto del regime concessorio, delineato dalla L. di nazionalizzazione, non si attuò mai. 
C.NARDONE, in “La concessione di esercizio di esercizio di attività elettriche”, in RASS. GIUR. ENER. 
ELETTR., 1996,pag. 428, ne discute ampiamente, sottolineando la <<riluttanza delle imprese elettriche locali 
a riconoscersi soggette all’autorità dell’Ente elettrico concedente>> e <<la complessità del procedimento di 
concessione>> che hanno reso <<la convivenza tra ENEL e IEEL>> impiantata su situazioni di fatto.  
In realtà,<<se la disciplina fosse stata puntualmente applicata sarebbe stato più appropriato ricostituirla in 
termini di “delegazione” piuttosto che di “concessione”>>. 
Capitolo Primo – IL MERCATO ELETTRICO PRIMA E DOPO LA L.1643/1962 
Le ragioni di questi esoneri derivarono soprattutto dall’impianto della legge e dal modo 
di operare nel settore elettrico di queste imprese. Infatti, l’accentramento in un unico 
soggetto era stato voluto perché si andava cercando un assetto che permettesse di ovviare 
alle deficienze produttive e distributive delle singole attività private, strutturalmente 
insufficienti a garantire un’offerta adeguata a tutti gli utenti. 
Per quanto riguarda la categoria degli autoproduttori, il termine stesso contiene il 
concetto della produzione per il proprio consumo ed esprime la capacità di un’azienda di 
“autofinanziarsi” per l’approvvigionamento energetico. Configurato un sistema elettrico 
nazionale, questi soggetti, rimangono automaticamente fuori dal mercato, semplicemente 
perché non vi operano; o meglio: non operano nel mercato né come utenti né come 
cessionari, ma vi si affiancano per quanto riguarda l’energia prodotta in eccedenza
11
, 
dovendo questa essere necessariamente reinserita nella rete nazionale per mezzo della 
cessione all’ENEL. 
Per le imprese minori e le aziende municipalizzate le ragioni dell’esonero dal 
trasferimento sono parzialmente diverse. Le prime sopravvissero al monopolio per motivi 
che possiamo latamente qualificare come “sociali” che riguardavano la natura familiare o 
artigianale delle loro attività. Tra l’altro, a fronte di questo, l’esonero riguardava solo le 
                                                           
11
 Un’eccedenza è fatto naturale e inevitabile, giacché non è possibile far coincidere esattamente l’energia 
producibile e quella consumabile. 
Capitolo Primo – IL MERCATO ELETTRICO PRIMA E DOPO LA L.1643/1962 
imprese esistenti al momento della nazionalizzazione e non si estendeva alle possibili 
nuove imprese. 
Le imprese elettriche degli Enti locali (c.d. municipalizzate) invece potevano continuare 
a produrre energia in regime di concessione, ottenibile sulla base di una disciplina alquanto 
complessa e condizionata dall’Ente nazionale. I rapporti tra ENEL e imprese 
municipalizzate sono sempre stati tesi; in alcune occasioni si giunse ad appositi accordi di 
zona per un più razionale servizio nella distribuzione, ma nella maggior parte dei casi le 
imprese municipalizzate hanno sempre operato fuori dalla disciplina specifica, 
disattendendone i contenuti.  
L’aver analizzato, a grandi linee e in un’ottica retrospettiva, il mercato prima e dopo la 
legge di nazionalizzazione porta ad alcune considerazioni conclusive. In primo luogo 
abbiamo visto che il passaggio a due tipi di mercato che si pongono ex ante e ex post la L. 
1643 (il primo sostanzialmente oligopolistico, seppur segnato da situazioni di dominio da 
parte di alcune imprese, del tutto naturale in un settore come quello energetico 
caratterizzato dalla determinatezza delle fonti; e il secondo, di monopolio “legale” con la 
costituzione di un Ente Nazionale cui sono state riservate in via esclusiva tutte le attività 
del settore) è stato determinato da motivazioni politiche ed economiche. Le prime di 
diverso approccio e concezione dell’attività dello Stato, in un ottica di generale 
Capitolo Primo – IL MERCATO ELETTRICO PRIMA E DOPO LA L.1643/1962 
collettivizzazione
12
 e pianificazione economica; le seconde hanno consentito uno sviluppo 
economico ed industriale uniforme, un approvvigionamento razionale dalle fonti di energia 
e, soprattutto, superato le differenziazioni regionali all’interno del Paese.  
In secondo luogo, la presunta frammentazione del mercato, suddiviso tra Ente Nazionale 
e altre imprese produttrici di energia, è solo apparente: queste imprese seppur esonerate dal 
trasferimento, in realtà si trovavano in posizione di non concorrenzialità con l’Ente 
riservatario, anzi ne erano in soggezione e obbligate al coordinamento. 
 
 
                                                           
12
 Al termine si riconducono le nozioni di statalizzazione, nazionalizzazione, regionalizzazione, 
munipalizzazione, a seconda del soggetto riservatario dell’attività di impresa.