2
Tanto nell’antichità quanto durante il Medioevo, il fenomeno della ripartizione di
poteri pubblici di comando tra varie formazioni politiche tra loro in diversi modi
collegate fu sempre presente8. Nel Medioevo europeo, in particolare, si può assistere
a numerosi e significativi esempi di organizzazione politico-giuridica per centri di
potere plurimi, variamente coordinati tra di loro attraverso la distribuzione di distinte
sfere di competenza9. Va, tuttavia, tenuto sempre presente che l’applicazione
dell’aggettivo “federalistico” a queste forme passate di divisione organizzativa dei
poteri politici tra entità di governo distinte non può farsi senza il grave pericolo di
perdere, sotto le analogie che pure esistono, il senso della irripetibile peculiarità del
“federalismo moderno”10. Questo rappresenta un fenomeno storico connesso
strettamente con la figura dell’ente politico «Stato», che affonda a sua volta le
proprie origini nella storia europea post-medievale e prende forma, almeno
nell’accezione che generalmente le si conferisce, soltanto nell’età moderna11.
Va osservato che i complessi schemi concettuali elaborati dalla scienza del diritto del
XIX e della prima metà del XX secolo in ordine alla natura dello «Stato federale» e
delle più o meno contigue figure della «Confederazione di Stati»; delle
«organizzazioni sovranazionali di Stati»; e dello «Stato regionale»; mentre
certamente sono per alcuni lati d’aiuto, per altri possono rivelarsi insufficienti12. La
dottrina13 ha posto in luce la maggior forza del vincolo che lega nello «Stato
federale» l’apparato centrale e quelli periferici, rispetto al nesso che corre tra autorità
centrali e Stati membri nelle «confederazioni» e nelle organizzazioni sopranazionali;
ed ha illustrato la subordinazione delle regioni allo Stato nello «Stato regionale»
rispetto al rapporto che collega gli «stati membri» allo «Stato centrale» nello «Stato
federale»14. Si deve peraltro ricordare come tale dottrina abbia fondato la distinzione
8
AA.VV., Il federalismo nella storia…cit., pp. 26 ss.
9
O di giurisdizione, senza contare che tale coordinamento si risolveva spesso in un gioco di limitate e
parziali subordinazioni gerarchiche. Basti pensare ai rapporti tra Impero e Chiesa ai vertici e, al livello
subito inferiore, ai regni ed ai principati; dentro quest' ultimi, autorità feudali, città autonome, enti
ecclesiastici immuni, e via dicendo.
10
Che la dottrina ritiene essere l’unico federalismo in senso proprio. Vedi M. ALBERTINI, Il
federalismo, Antologia e definizioni, Bologna, 1993, pp. 13 ss.
11
I più rilevanti aspetti della sua realtà, sia sotto il profilo degli sviluppi degli istituti che lo
caratterizzano sia sotto il profilo delle questioni dottrinali cui ha dato luogo, non potrebbero neppure
essere comprendesi al di fuori dal contesto della storia dello Stato occidentale nel corso degli ultimi
due secoli. Cfr. R. R. BOWIE - C. J. FRIEDRICH, Studi sul federalismo, trad. it. Milano, 1959, pp. 36
ss.
12
Vedi E. A. ALBERTONI - M. GANCI (a cura di), Federalismo, Regionalismo, Autonomismo,
Palermo, 1989, pp. 24 ss.
13
Vedi M. ALBERTINI, Il federalismo…cit., p. 35
14G. LUCATELLO, voce «Stato federale», in Novissimo Digesto italiano, Torino, XVIII, pp. 337 ss.;
ID., voce «Federazione e confederazione di stati», in Novissimo Digesto italiano, Torino, VII, p. 209.
3
tra le varie figure utilizzando un concetto dogmatico di «sovranità»,15inteso come
potere originario, assoluto e illimitato di comando.
La questione della “titolarità della sovranità”, porta con sé una serie problemi che
attengono alla teoria generale dello Stato federale16. Tali questioni, poi, risultano
particolarmente complesse quando riguardano i luoghi nei quali ci si propone di
trovare i poteri di comando «in ultima istanza»17, come testimoniano i contributi
accumulati in due secoli di dibattiti.18 Il problema della “location of sovereignty”
sconta tutte le difficoltà che si incontrano quando si tenti di ragionare sulla base di
concetti ritenuti “cose salde”19: con ciò dimenticando che i concetti giuridici, a
iniziare da quelli rappresentativi di status, «null'altro sono se non approssimative
rappresentazioni di modi di pensare, di sentire, di comportarsi»20 discussi da coloro
che hanno una qualche familiarità con le norme giuridiche21.Tenendo fermo il
principio di relatività dei valori e degli status giuridici, in un ottica di separazione tra
ordinamenti22, si giunge a distinguere tra “sovranità internazionale”23 e “sovranità
interna”24. La prima è requisito richiesto perché una entità territorialmente
organizzata acquisti la qualità di soggetto di quell'ordinamento, e viene percepita
come idoneità della struttura a partecipare alle relazioni con gli altri Stati, ossia come
capacità di autodeterminazione, con elevate attitudini a svolgere diritti ed obblighi di
livello internazionale25. La seconda, ovvero la cosiddetta sovranità, o “giurisdizione
interna”26 è concetto dai contorni delineati solo se, nel risalire la sua evoluzione
storica, la si intenda come «illimitata e illimitabile concentrazione del potere» nel
vertice politico dello Stato27, ossia come plenitudo potestatis28.
15
Vedi G. MORBIDELLI, Lezioni di diritto pubblico comparato – costituzioni e costituzionalismo,
Bologna, 2001, pp. 8 ss.
16
Ciò tanto nell’accezione più ampia di tale ambito quanto nel campo più ristretto della fase di
sviluppo dello Stato confederale.
17
Ossia i poteri che dovrebbero servire a caratterizzare il sistema politico. Così A. TRUINI,
Federalismo e regionalismo…cit., p. 53
18
Sull’evoluzione storica del concetto di sovranità vedi E. CORTESE, Sovranità (storia), in
Enciclopedia del diritto, vol. XLIII, Milano, 1990, pp. 220 ss.
19
A. TRUINI, Federalismo e regionalismo…cit., p. 54, il quale aggiunge «come vorrebbe la nostra
tradizione positivistica».
20
G. BOGNETTI, Federalismo, Torino, 2001, p. 292
21
Cfr. A. TRUINI, Op. loc. ult. cit.
22
Cfr. A. P. SERENI, Diritto internazionale, vol. I, Milano, 1956, pp, 192 ss.
23
Secondo A. TRUINI (Federalismo e regionalismo…cit., pp. 54 ss.) solo quest’ultima è definibile
come sovranità tout court.
24
Cfr. G. CHIARELLI, Sovranità, in Novissimo Digesto Italiano, vol. XVII, Torino, 1970, pp. 1044-
1045; G. DE VERGOTTINI, Diritto…cit., p. 386.
25
Cfr. G. CHIARELLI, Sovranità…cit., p. 1043
26
Cfr. G. LUCATELLO, Lo Stato federale, voI. I, cit., pp. 22 ss., special. 23
27
L. M. BASSANI, W. STEWART, A. VITALE, I concetti del federalismo…cit., pp. 29-31
4
Solo una volta superato il secolo XVIII unitarietà e sovraordinazione del potere
sovrano cessano di essere concetti “intoccabili”29. Con la trasformazione dello “Stato
legale” in “Stato di diritto” la “sovranità” si “distribuisce”, infine, in una serie di
“poteri costituiti”, tra loro “indipendenti”30. In virtù dei rispettivi contenuti, essi
segnano, secondo la tesi dominante, “l'eclisse della sovranità” 31 e l'avvento del
modello della “sovranità pluralistica”32; idea questa strettamente correlata con quella
di “pluralismo politico”33. Ogni forma di “pluralismo politico” può definirsi tale solo
se incorpora un progetto di distribuzione dei poteri, sia in senso “orizzontale” che in
senso “verticale”34. In questa dinamica una parte delle potestà pubbliche sul territorio
e sul corpo sociale35 resta ai poteri centrali, pur se permane all'interno di un disegno
di articolazione tra organi e istituzioni separate; una seconda parte viene poi
distribuita sul territorio e, quindi, attiene a gruppi36 di istituzioni tipologicamente
distinte e non legate al centro da un rapporto gerarchico37. Le formule, del pari
risalenti, dell'“autonomismo” e del “regionalismo” incorporano anch’esse un disegno
del tutto simile38. Nell’evoluzione storica del “federalismo”, in definitiva, non è
difficile cogliere forme ancora più ricche di organizzazione e articolazione del
28
In quest’ottica, la sovranità dovrebbe acquistare una solidità inattaccabile e un’efficacia senza limiti
di sorta. Cfr. N. MATTEUCCI, Politica, in BOBBIO N., MATTEUCCI N., PASQUINO G. [a cura
di], Dizionario di politica, Torino, 1983, pp. 1103-1104
29
E. CORTESE, Sovranità…cit., p. 222, coglie un buon punto di riflessione nel BilI of Rights, la “carta
delle libertà”, diretta dal Parlamento inglese al principe di Orange all'atto della sua ascesa al trono e
trasformata in legge nel 1688, che fissa i confini tra i poteri del Parlamento e quelli della corona,
garantisce i diritti fondamentali dei sudditi e fonda il principio secondo il quale il sovrano deve essere
di religione protestante. Cfr. anche N. MATTEUCCI, Politica…cit., p. 1107; G. CHIARELLI,
Sovranità…cit., p. 1044, 1046.
30
Cosi’ A. TRUINI, Federalismo e regionalismo…cit., pp. 56-57. Sul tema cfr. R. MORETTI,
Sovranità popolare, in Enciclopedia giuridica, Roma, 1993, pp. 1 ss.; cfr. anche F. LANCHESTER,
L’erosione della sovranità, in ID., I giuspubblicisti tra storia e politica, Torino, 1998, pp. 155 ss., e
relativa bibliografia. Per L. M. BASSANI,infine (Presentazione…cit., p. XIII), «l’idea che possa
esistere una sovranità unica e indivisibile, un'ipostasi concettuale con residenza specifica nelle
capitali nazionali degli Stati, appare piuttosto puerile, di fronte alla realtà di un mondo sempre più
interdipendente economicamente, militarmente e politicamente». Tale visione è mutuata da D. J.
EIAZAR, Idee cit., p. 90, il quale scrive: «nell'epoca postmoderna ...la nozione di sovranità è divenuta
obsoleta».
31
O, per altre scuole di pensiero, l'eclisse “dell'unità della sovranità”. Cfr., sul punto, S. BONFIGLIO,
Forme di governo e partiti politici. Riflessioni sull’evoluzione della dottrina costituzionalistica
italiana, Milano, 1993, pp. 2 ss.
32
Secondo M. ALBERTINI, (Le radici storiche…cit., p. 21), «Nello Stato federale ...vi è lo
sdoppiamento della funzione sovrana, della sovranità». E ancora: «Essa non è più riferita a un
soggetto, ma a un sistema di poteri tenuti in equilibrio dalla Costituzione»
33
M.S. GIANNINI, Sovranità (diritto vigente), in Enciclopedia del diritto, vol. XLIII, Milano, 1990,
p. 227
34
Secondo l’opinione di A. TRUINI, Federalismo e regionalismo…cit., p. 58
35
Cfr. M.S. GIANNINI, Sovranità…cit., p. 228
36
A. TRUINI usa anche il termine “classi”. A. TRUINI, Federalismo e regionalismo…cit., p. 58
37
A. TRUINI, Op. loc. ult. cit.
38
ibidem
5
potere, tanto in senso “verticale” che in senso “orizzontale”39. Il “federalismo”, ancor
più del “regionalismo”, è formula organizzatoria che comporta la spartizione40 del
potere41, il che determina l’articolarsi di competenze costituzionalmente garantite,
altrimenti definite come “regimi di indipendenza”, ovvero il realizzarsi di forme di
“condivisione dell'autorità”42. Queste ultime «impediscono di individuare nel
cosiddetto “vertice” dello Stato centrale il “despota” del sistema politico»43.
La questione presenta, almeno in linea di principio44, scarsa rilevanza se posta sul
piano dell'ordinamento internazionale, considerato che la responsabilità dello Stato
centrale, per atti o comportamenti degli Stati federati, non è esclusa per il fatto che la
Costituzione federale non consenta al primo di impedire o di reprimere le
illegittimità poste in essere dai secondi45. Sempre di regola, agli Stati membri non è
riconosciuta soggettività giuridica46, pur essendo essi, talvolta, abilitati a svolgere
attività di diritto internazionale47. Riguardo poi all'ordinamento interno i canoni del
cosiddetto federalismo classico48 impongono di valutare i rapporti centro-periferie
alla luce dei limiti e delle garanzie costituzionali posti a presidio dell'indipendenza
dei governi locali49: ciò rende assai impegnativo, se non impossibile, risalire alla
struttura dotata della “Kompetenz-Kompetenz”, ossia della facoltà di «determinare
liberamente la propria competenza»50. Nel progetto di riduzione ad unità stenterebbe
infatti a trovare spazio tutto quel complesso di strutture decisionali distribuite sul
territorio in relazione al loro legame con collettività in grado di vantare peculiarità di
39
A. TRUINI, Op. loc. ult. cit.
40
A. TRUINI (Op. loc. ult. cit.) utilizza qui il termine “sharing”.
41
Cfr. G. CHIARELLI, Sovranità…cit., p. 1046
42
Cfr. D. J. EIAZAR, Idee cit., pp. 126-127
43
Così A. TRUINI, Federalismo e regionalismo…cit., p. 59
44
Cfr. F. PALERMO, Il potere estero delle Regioni. Ricostruzione in chiave comparata di un potere
interno alla Costituzione italiana, Padova, 1999, pp. 7, 71 ss., e nota 162; F. MARCELLI, Autonomie
territoriali, Unione europea, diritto internazionale, in ID. [a cura di], Le regioni nell’ordinamento
europeo e internazionale, Milano, 1998, pp. 36 ss.
45
Cfr. G. RECCHIA, Consonanze e dissonanze nel diritto pubblico comparato, Padova. 2000, special.
pp. 148 ss.
46
Ovvero, capacità piena di imputazione giuridica. Così A. TRUINI, Federalismo e
regionalismo…cit., p. 59; cfr. G. LOMBARDI, Lo Stato federale. Profili di diritto comparato, Torino,
1987, pp. 57; N. OLIVETTI RASON e L. PEGORARO, Considerazioni cit., p. XV; ma si cfr. A. P.
SERENI, Diritto internazionale…cit., vol. II, 1, pp. 305 ss., special. 310 ss., B. CONFORTI, Diritto
internazionale, Napoli-Milano, 1992, pp. 11 ss.
47
Cfr. P. PETTA, Il sistema federale austriaco, Milano, 1980, p. 302, e già G. LUCATELLO, Lo Stato
cit., pp. 85 ss., 97 ss., 138-139, 155 ss., anche per la critica alla teoria kelseniana della tripartizione, in
forza della quale lo Stato federale sarebbe costituito da un solo ente, suddiviso in tre gruppi di organi,
il primo sovrano e, in quanto tale, dotato della “competenza delle competenze” su tutto il territorio
nazionale, un secondo con competenza limitata, sul1'intero territorio, a determinate materie, e, infine,
un terzo costituito dagli Stati membri
48
M. ALBERTINI, Il federalismo. Antologia e definizioni…cit., pp. 41 ss.
49
Cfr. S. BONFIGLIO, Costituzione e forma di governo nel quadro del processo di integrazione
europea, Roma, 1999, p. 35, e ancora ID., Forme di governo…cit., pp. 161-162
50
A. REPOSO, Stato…cit., p. 2, e ancora G. DE VERGOTTINI, Diritto…cit., pp. 390 ss.
6
ordine storico o socio-economico51. È in quest’ottica che una certa dottrina52 invita a
cercare la chiave interpretativa del modello federale nel sistema di divisione dei
poteri che permette al governo centrale e a quelli regionali di essere, ciascuno in una
data sfera, coordinati e indipendenti53. In tale contesto, l'ordinamento federale non è
solo la fonte delle posizioni di indipendenza dei soggetti territorializzati, ma
costituisce altresì la base dei diritti ad essi riconosciuti in ordine ai processi
decisionali di rango costituzionale54, soprattutto quando essi siano destinati a incidere
sulle posizioni loro garantite55.
Se si passa alla descrizione concreta del fenomeno “Stato”, si nota come i concetti di
Stato federale e di Stato regionale, di confederazione e di organizzazione
sovranazionale di Stati sfumano l’uno nell’altro; riferendosi a ordinamenti tra i quali
intercorrono semplici differenze, e non rigide separazioni56. Partendo dal modello
dello Stato unitario, ove si raggruppano gli ordinamenti che concentrano in un
apparato solo i poteri politici; la fenomenologia storica presenta il dispiegarsi, verso
un polo opposto, di una distribuzione quantitativamente crescente e sempre più
stabile e sicura di poteri politici ad altre distinte entità o formazioni governative57. Di
fronte ad un tale panorama di diversificata distribuzione dei poteri; l’insoddisfazione
nei confronti degli elaborati della scienza tradizionale del diritto spinsero, nella
seconda metà del nostro secolo, diversi giuristi, e primo tra essi il Friedrich58, a
rifiutare l’ equazione secondo la quale «federalismo equivale a instaurazione di uno
51
Cfr. A. TRUINI, Federalismo e regionalismo…cit., p. 60
52
Cfr. A. TRUINI, Federalismo e regionalismo…cit., p. 60; D. J. EIAZAR, Idee cit., p. 219
53
A. TRUINI, Federalismo e regionalismo…cit., p. 60
54
S. ORTINO, introduzione…cit., pp. 482 ss.
55
Secondo A. LA PERGOLA, Sistema federale e «Compact Clause», Milano, 1961, p. 121 s., la
«garanzia essenziale della posizione costituzionale» dell'ente politico decentrato «sta nel subordinare
ogni possibile mutamento dei poteri e dello status di cui esso gode alla sua accettazione».
56
Vedi CARUSO B. e CEDRONI L. (a cura di), Federalismo. Antologia critica, Roma, 1995, p. 81.
Passando, infatti, al piano della concreta descrizione del fenomeno storico-giuridico «Stato», e dei
sottotipi «Stato federale» e «regionale» e «confederazione» e «organizzazione sovranazionale di stati»,
neppure il concetto di sovranità può servire per un’intelligente trattazione della materia anche se, in
epoca di diffusa «giurisprudenza dei concetti» esso poté senza dubbio talvolta servire, per impulso
della dottrina, a promuovere utili sviluppi nell’interpretazione e applicazione del dato normativo di
questo o quel sistema: per esempio col favorire, nell’ambito di un sistema federale o confederale,
l’espandersi dei poteri delle autorità centrali a spese delle periferiche o viceversa. Vedi, sul tema,
l’interessante scritto di BALDIN-PEGORARO-RINELLA, Tre lezioni sul federalismo, Trieste, 1999,
sp. Pp. 32 ss. Si ricordi, in proposito, che il giudizio sulla positività o meno di siffatte utilizzazioni
pratiche del concetto non può che essere un giudizio storico di natura, in ultima analisi, etico-politica.
Cfr., D. J. ELAZAR [a cura di], The federal Polity, New Brunswick, N. J., 1974, pp. 53 ss.
57
AA.VV., Il federalismo nella storia…cit., p. 37. Si va, verso l’esterno, dalle autorità centrali di una
confederazione o di una organizzazione sovranazionale e, verso l’interno, dalle autorità regionali, per
arrivare al modello complesso di uno Stato federale ove i poteri sono ripartiti con un massimo di
equilibrio tra governo centrale e governi di periferia. Cfr., sul tema J. D. DUCHACEK, Comparative
Federalism. The Territorial Dimensions of Politics, Lanham-New York-London, 1987, pp. 21 ss.
58
L’idea è variamente espressa in FRIEDRICH, Trends of Federalism in theory and practice, New
York, 1968, spec. pp. 72 ss.
7
Stato federale in senso stretto»; egli infatti, attribuì al termine un significato largo,
coprente l’insieme dei processi onde gli ordinamenti tendono a ripartire, in varia
maniera e misura, verso l’interno e verso l’esterno, i poteri politici tra distinti centri o
livelli di governo59. Proprio in tale prospettiva, è possibile distinguere il
«federalismo» moderno dal «pluralismo politico» che l’Europa ereditò dal Medioevo
e conservò per alcuni aspetti fino alla rivoluzione francese.60
Accanto al modello dello Stato unitario, fin dal secolo diciottesimo, si può constatare
l’esistenza di figure organizzative in cui i poteri non sono concentrati, ma distribuiti
variamente tra soggetti politici distinti; e il numero e la complessità delle figure
cresce di pari passo all’evoluzione dell’apparato statale. Qui, come nell’età
premoderna, le autorità, con poteri di imperio dal contenuto vario e dagli effetti
giuridici diversi, sono molteplici. La loro stessa pluralità, tuttavia, ha un significato
profondamente diverso da quello della pluralità dell’epoca precedente. In diversi casi
essa nasce espressamente perché, nelle circostanze, l’unitarietà dello Stato o
l’assenza per esso di precisi vincoli istituzionali verso l’esterno appare pericolosa per
la conservazione delle fondamentali libertà e dei fondamentali diritti dell’individuo,
come li definisce la coscienza politica moderna61. Nel caso in cui, invece, la
«federalizzazione» degli ordinamenti non nasca espressamente e principalmente per
meglio realizzare l’ideale di una società civile composta da individui modernamente
liberi e eguali e sia attuata invece per assicurare soprattutto beni d’altro tipo, in certo
senso tradizionali62, le forme del moderno «federalismo» tendono ad atteggiarsi in
modo tale da rispettare quanto meno quelle attese e quelle pretese. Nella loro varietà
esse assumono di solito contenuti che si adeguano strettamente alle esigenze di
quell’ideale individualistico che da due-tre secoli informa, sebbene in modi e misure
59
Sono questi processi di «federalizzazione» che vanno studiati in una prospettiva essenzialmente
dinamica. Vedi GROPPI (a cura di), Principio di autonomia e forma di stato, Torino, 1998, p. 34.
60
Cfr. D. ELAZAR (a cura di), The Federal Polity…cit., p. 56; AA.VV., Il federalismo nella
storia…cit., p. 83
61
La divisione dei poteri tra più enti o la loro limitazione a favore di autorità terze risulta necessaria ed
è voluta in funzione della miglior tutela di attese e di pretese dell’individuo che in età premoderna
assolutamente non sarebbero state riconosciute.Vi è persino chi, in generale, argomenta che senza
strutture «federalistiche» - in senso largo - del potere politico, così come senza una divisione
«orizzontale» delle funzioni tra distinti poteri dello Stato e senza una poderosa concessione di
autonomia a livello municipale, le moderne libertà civili e politiche della persona non potrebbero mai
essere garantite61 Cfr. la fondamentale esposizione di CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale,
Padova, 1970, pp. 71 ss.
62
Si pensi, ad esempio: all'eliminazione di conflitti militari tra preesistenti distinte comunità; al
raggiungimento di una unità tra comunità che serva a permettere una comune, vigorosa politica di
potenza o a far crescere la ricchezza di tutte; al mantenimento della possibile, utile unità nell'ambito di
una comunità che inclina a scindersi, per cause economiche o culturali, in gruppi distinti; al bisogno di
ottenere, attraverso un forte decentramento, una migliore cura di una quantità di interessi collettivi
differenziati.
8
diversi, i nostri ordinamenti. Senza quell’adeguamento non si riuscirebbe a spiegarne
le caratteristiche essenziali.
2. Inquadramento storico delle istituzioni di carattere federale : la
Confederazione di Stati.
La Confederazione di Stati63, di regola, viene tratta dall'esame di un certo numero di
casi storici, in cui si nota l'associazione di Stati sovrani64 allo scopo di realizzare
progetti di azione comune di importanza fondamentale. Gli elementi caratterizzanti
della Confederazione vengono individuati nella presenza di un patto associativo tra
enti che riservano a sé stessi l'attributo della sovranità internazionale65, nei fini che
questi ultimi si propongono di raggiungere66; nell'operatività di un certo numero di
organi comuni; in particolare l'“assemblea” o “dieta” confederale, i cui componenti
vengono individuati in rappresentanza degli Stati confederati67. Una tale struttura
63
Cfr. J. ELAZAR, Idee e forme del federalismo, Milano, 1998, p. 6; per un fondamento dottrinario
più risalente nella storia vedi P.J. PROUDHON, Du principe fédératif et de la necessité de réconstituer
le parti de la revolution, Paris, 1863, p. 67. Va poi rimarcato come molti abbiano ridotto le nozioni di
Confederazione e Stato federale a semplici species del genus federalismo: ancora e per tutti, D. J.
ELAZAR, Confederation and Federal Liberty, in Publius, XII, 1982, 1, pp. 1 ss.; ma si confronti, per
notare il cambio di opinione di uno dei più famosi studiosi dei modelli di federalismo, ID., Federal
Systems of the world: A Handbook of Federal Confederal and Autonomv Arrangements, Exeter, 1991,
p. XV, nonché ID., Idee cit., pp. 7-8, 35, 107, 110, 121. La “confederazione” di Elazar è ridotta a “tipo
di ordinamento federale” nel quale diverse “comunità politiche” si uniscono insieme «per formare un
governo comune a fini rigidamente limitati, solitamente per la politica estera e la difesa», il che la
caratterizzerebbe come «collegamento relativamente poco vincolante di comunità». La confederazione
in quanto tale è distinta dalla “federazione” in senso stretto, definita come una «comunità composta da
forti entità costitutive e da un forte governo generale, ciascuno dotato di poteri ad esso delegati dal
popolo e autorizzato a trattare direttamente con i cittadini nell'esercizio di quei poteri». Di diversa
opinione M. ALBERTINI, Le radici storiche e culturali del federalismo europeo, in R. MARENA, A.
BUTTERI, V. CONSOLE [a cura di], Bibliografia del federalismo europeo (1776-1984), Milano,
1987, p. 10, secondo cui le tesi dirette a minimizzare la differenza tra Confederazione e Federazione
sul presupposto che quest'ultima sarebbe solo «l'ultimo gradino di una scala evolutiva che parte da un
sistema di Stati nazionali a sovranità assoluta e giunge al livello federale», non considerano che «la
Federazione è uno Stato mentre la Confederazione non lo è». Basterebbe, sempre secondo Alberini,
pensare alla Convenzione di Filadelfia «per constatare che un abisso separa la Federazione dalla
Confederazione e per comprendere che con la Federazione è nato un nuovo tipo di Stato».
64
A. TRUINI definisce gli Stati sovrani come «enti politici costituenti ordinamenti originari». Vedi A.
TRUINI, Federalismo e regionalismo in Italia e in Europa, Vol. I, Padova, 2001, p. 30
65
Cfr. N. OLIVETTI RASON e L. P EGORARO, Considerazioni introduttive, in Ii. Dd. [a cura di],
Esperienze federali contemporanee, Padova, 1996, p. XIV; A. DANESE, Il federalismo: cenni storici
e implicazioni politiche, Roma, 1995, p. 15, definisce addirittura le Confederazioni come «varianti
delle alleanze tra gli Stati». L. LEVI, Il «Federalist» e la teoria della ragion di Stato, in G. NEGRI, [a
cura di], Il Federalista: 200 anni dopo, Bologna, 1988, p. 58, sostiene che, pur avendo la «sostanza
politica delle alleanze», la Confederazione di Stati ha, in più, una struttura istituzionale comune e un
ordinamento giuridico di riferimento.
66
A. TRUINI (Federalismo e regionalismo…cit., p. 30) definisce tali fini come «di regola indirizzati
alla soddisfazione di interessi omologhi nel campo delle relazioni politiche interne e internazionali e,
talora, alla costituzione di uno spazio commerciale “libero”».
67
Cfr. G. BOGNETTI, Federalismo, in Digesto delle Discipline Pubblicistiche, VI, Torino, 1994, pp.
277-28, con riferimento al caso della Confederazione svizzera rifondata nel 1815, nonché all'Atto
costitutivo della Confederazione germanica nata in quello stesso anno, che, almeno in prospettiva,
avrebbe avuto come obiettivo la costituzione di un libero mercato interno; ma si cfr. anche G. ROLLA,
L'autonomia costituzionale delle comunità territoriali. Tendenze e problemi, in T. GROPPI [a cura di],
9
comune, fondata su un patto federale68 porterebbe a definire la [Con]federazione
come un’“istituzione di istituzioni”, ovvero come un ente o un corpo sociale che
accorpa un certo numero di enti e corpi sociali preesistenti ad esso69. La ricerca
dogmatica sulla quale si fonda tale modello rimanda a pensatori e scuole di pensiero
di grande importanza. Basti pensare, partendo dalle origini, ad Altusio70 e
Principio di autonomia e forma di stato, Torino, 1998, pp. 8 ss., L. M. BASSANI, W. STEWART, A.
VITALE, I concetti del federalismo, Milano, 1995, pp. 123 ss.; C. MORTATI, Istituzioni di diritto
pubblico, II, Padova, 1969, pp. 1368 ss.; T. PERASSI, Confederazione di Stati e Stato federale,
Manoppello, 1910; G. ARANGIO RUIZ, Rapporti contrattuali tra Stati e organizzazione
internazionale, in Archivio giuridico Filippo Serafini, 1950, pp. 7 ss.; G. LUCATELLO, Federazione e
confederazione di Stati, in Novissimo Digesto Italiano, vol. VII, Torino, 1961, pp. 207 ss.. ma talora
anche di più organi: in tal caso, Secondo P. BISCARETTI DI RUFFIA, (Confederazione di Stati, in
Enciclopedia del diritto, vol. VIII, Milano, 1961, p. 854; ma cfr. anche ID., Sull'esistenza di «Unioni
non internazionali di Stati» diverse dagli «Stati di Stati», in Scritti in onore di Santi Romano, I,
Padova, 1939, pp. 410 ss.), la presenza, quantomeno, di un organo comune, conferisce alla
[Con]federazione di Stati carattere istituzionale. Ciò accade, talvolta, anche in presenza di più organi:
si pensi, ad esempio, all'assemblea federale, organo collegiale direttamente rappresentativo degli Stati,
a cui si aggiungono uno o più collegi ristretti, incaricati di garantire la continuità dell'azione
confederale negli intervalli delle riunioni del primo; cfr. anche L. M. BASSANI, Confederazione e
federazione. Una falsa opposizione?, in U. COLLU [a cura di], Il Federalismo tra filosofia e politica,
Nuoro-Roma, 1998, pp. 55 ss., nonché, da ultimo, G. DE VERGOTTINI, Diritto costituzionale
comparato, Padova, 1999, pp. 369 ss., special. 371.
68
O, meglio, confederale. Cfr. S. ROMANO, L’ordinamento giuridico [1918], Firenze, 1962, pp. 35
ss., 69; A. DANESE, Il federalismo…cit., p. 43, L. M. BASSANI, \V. STEWART, A. VITALE, I
concetti cit., p. 18; D. J. ELAZAR, Idee…cit., pp. 114, 159.
69
Cfr. C. MORTATI, Istituzioni, Vol. II, cit., p. 1369; B. CONFORTI, La personalità internazionale
delle Unioni di Stati, in Diritto internazionale, 1964, pp. 324 SS.; P. BISCARETTI DI RUFFIA,
Confederazione…cit., p. 855, e G. DE VERGOTTIN1, Diritto…cit., pp. 369-370. Da tali contributi
emerge come non sia, invece, ritenuta necessaria l'attribuzione all'ente collettivo nato dalla Unione
della soggettività di diritto internazionale, circostanza questa che comporterebbe la correlata qualifica
di “rappresentante” degli Stati confederati. In mancanza di personalità internazionale gli organi
dell’unione residuano al rango di «organi comuni degli Stati componenti», come scrive il MORTATI,
op loc. ult. cit.
70
Cfr. P. RILEY, Three Seventeenth-Century German Theorists of Federalism: Althusius, Hugo and
Leibniz, in Publius, VI, 3, 1976, pp. 7 ss. È opinione diffusa che la prima coerente formulazione della
teoria con riferimento al governo di una società civile sarebbe quella esposta nei Politica Metodice
Digesta, ove sono riassunte le coordinate di un «modello di Stato unitario non accentrato», fondato
sulla «reciproca obbligazione di molte città e province», con la quali esse «si impegnano a costituire,
organizzare e difendere, per mezzo di forze e spese comuni, il diritto del regno, nella mutua
comunicazione di cose e servizi»: così J. ALTHUSIUS, Politica Metodice Digesta atque Exemplis
Sacris et Profani Illustrata, Herbon, 1603, ed. it. a cura di D. NERI, Napoli, 1980, special. pp. 21 ss.,
50 ss., ove è reso esplicito il tentativo di universalizzazione del «modello storico», all'epoca
freschissimo, della Repubblica delle Province Unite dei Paesi Bassi; riferimenti in A. M.
LAZZARINO DEL GROSSO, Alle origini di una visione federalistica dello Stato germanico, in A.
ALBERTONI e M. GANCI [a cura di], Federalismo, Regionalismo, Autonomismo. Esperienze e
proposte a confronto [Atti del Seminario internazionale: Enna, 24-27 giugno 1987], vol. II, Palermo,
1989, p. 555, T. HUEGLIN, Johannes Althusius: Medieval Constitutionalist or Modern Federalist, in
Publius, IX, 1979, 4, pp. 39 ss., G. DUSO, Althusius. Pensatore per una società post-moderna?, in
Filosofia politica, IV, 1990, pp. 173 ss.; ID., Altbusius e l’idea federalista, in Quaderni fiorentini,
1992, 21, pp. 611 ss.; R. PADDISON, Il federalismo: diversità regionali nell'unione nazionale, in G.
BROSIO [a cura di], Governo decentralizzato e federalismo. Problemi ed esperienze internazionali
[Problemi di Amministrazione pubblica, Quaderno n. 20], Bologna, 1995, p. 23, F. PALERMO,
Germania ed Austria: modelli federali e bicamerali a confronto. Due ordinamenti in evoluzione fra
cooperazione, integrazione e seconda camera, Trento, 1997, pp. 47-48, A. DANESE, Il federalismo
cit., pp. 29-30;G. PASQUINO, Lo Stato federale. Un manuale per capire. Un manuale per riflettere,
Milano, 1996, pp. 13-14.; J. D. ELAZAR, Idee…cit., pp.106, 113-114, 127 torna a sottolineare il
rapporto stretto che lega il federalismo svizzero al .modello “althusiano” delle repubbliche comunali
locali raccolte in cantoni federati nella Confederazione elvetica; L. CEDRONI, L’idea federale nella
10
Pufendorf71, o allo stesso Montesquieu, il quale aggiunse alla teoria importanti
elementi tecnico-giuridici e definì l'accordo dal quale trae vita la Federazione72 come
quel «tipo di costituzione accreditato di tutti i vantaggi interni del governo
repubblicano e della forza esterna della monarchia»73. Elemento centrale della
struttura federale, secondo Montesquieu, è la convenzione, sottoscritta da più “corpi
politici”, che dà luogo a uno “Stato più grande”, rappresentato da un “consiglio
comune”, che è chiamato a garantire la difesa esterna e, nel contempo, è sostenuto da
un sistema di controlli e di reciproca vigilanza sul mantenimento della legalità
costituzionale. In tale contesto, le “unità minori” conservano la propria “sovranità” e
trasferiscono soltanto parti delle loro funzioni al governo [con]federale per garantire
la sicurezza dell'insieme74.
Partendo dalle origini vere e proprie del federalismo e del confederalismo, ci si
imbatte nella “teoria [con]federale antica”75, che ha il suo punto di riferimento nelle
istituzioni interstatali delle quali Atene fu animatrice durante l'età imperiale; la Lega
delio-attica del V secolo a.C.76; e la Lega etrusca del VI-VIII secolo a.C.77. Meno
storia del pensiero politico (XVII-XlX sec.), in B. CARUSO e L. CEDRONI [a cura di] Federalismo.
Antologia critica, Roma, 1995, p. 25, e, ancora, L. M. BASSANI, W. STEWART, A. VITALE, I
concetti…cit., pp. 74-75, evidenziano lo specifico interesse di Altusio, il quale, come è noto, fu sindaco
di Emden. Su questo stesso tema, da ultimo, cfr. A. RINELIA, Il principio di sussidiarietà: definizioni,
comparazioni e modello d'analisi, in A. RINELLA, L. COEN, R. SCARCIGLIA [a cura di],
Sussidiarietà e ordinamenti costituzionali. Esperienze a confronto, Padova, 1999, p. 10.
71
I due pensatori sono considerati rispettivamente il caposcuola della corrente di pensiero in esame e
lo studioso con cui la stessa raggiunse i più alti livelli di elaborazione. Questa l’opinione di A.
TRUINI, Federalismo e regionalismo…cit., p. 32, ed ivi dottrina citata in nota.
72
O, per dirla con Montesquieu, la “République fédérative”.
73
Così G. TARELLO, Storia della cultura giuridica moderna. Assolutismo e codificazione del diritto,
Bologna, 1976, p. 592, al quale si rimanda per le considerazioni sull’opera montesquieviana.
74
Il virgolettato è tratto da I. M. BASSANI, W. STEWART. A. VITALE, I concetti cit., p. 296 ; cfr.
Sull’argomento, anche S. COTTA, Montesquieu, la séparation des pouvoirs et la Constitution fédérale
des Etats Unis, in Revue internationale d’histoire politique et constitutionelle, 1951, n. 1 ; M.
D'ADDIO, Appunti di storia delle dottrine politiche, voI. III, Genova, 1975, pp. 6 ss.; B. CARUSO, I
modelli costituzionali, in B. CARUSO e L. CEDRONI [a cura di], Federalismo. Antologia critica,
Roma, 1995, pp. 365 ss.; A. DANESE, Il federalismo…cit., p. 33, ancora per un riferimento a L’Esprit
des lois. Vanno ricordati, tra gli studiosi che toccarono l’argomento, il precursore Jean Bodin, il
filosofo e matematico tedesco Leibniz, nonché, Locke, Saint-Pierre, Kant, Saint-Simon, le Maistre.
75
La definizione, ricordata da TRUINI (Federalismo e regionalismo…cit., p. 35) è di D. J. ELAZAR,
Federalism, in D. M. SILLS [Ed.], International Encyclopedia of the Social Sciences, voI. VI, New
York, 1968, pp. 169 ss.
76
Vedi S. CATALDI, Sulle origini e lo sviluppo della Lega Delia (478-461 a.C), in L. AIGNER
FORESTI, A. BARZANO, C. BEARZOT, L. PRANDI, G. ZECCHINI [a cura di], Federazioni e
federalismo nell'Europa antica [Alle radici della casa comune europea, vol.. I], Milano, 1994, pp. 117
ss., special. 130, per la posizione egemone di Atene, e 133-134, per gli obblighi tributari gravanti sulle
città che ne facevano parte, nonche per il Tesoro federale, insediato a Delo, isola delle Cicladi. Cfr.,
inoltre, M. DIAMOND, I fini del federalismo [1974], trad. it. in G. MIGLIO [a cura di], Federalismi
falsi e degenerati, Milano, 1997, pp. 124 ss.; D. J. ELAZAR, Idee…cit., p. 97, tabella IV-1, G.
MORRA, Breve storia del pensiero federalista, Milano, 1993, p. 12; A. DANESE, Il federalismo:
cenni storici e implicazioni politiche, Roma, 1995, p. 36. Nell'ambito dei contributi di taglio storico-
giuridico vanno ricordati S. CATALDI, La democrazia ateniese egli alleati, Padova, 1984, special.
164-165.
11
nota, ma importante nel percorso evolutivo del modello confederale, è la lega italiota,
costituta da Crotoniani, Sibariti e Cauloniati che operò nello spazio politico della
Magna Grecia78. Si pensi, infine, con tutti i dovuti distinguo, alle leghe laziali dalle
quali prese vita il primo sistema di diritto internazionale dell’antica Roma79.
L’elemento saliente di tutte le formazioni di questo tipo consiste nella presenza di
istituzioni comuni80 o, quantomeno, di uno o più organi centrali costituiti dai
rappresentanti dei governi alleati. Gli autori che hanno approfondito lo studio di tale
materia, tuttavia hanno evidenziato che gli elementi di caratterizzazione politico-
istituzionale, almeno nell'età delle origini e del primo sviluppo degli organismi di
questo genere, devono essere cercati altrove: in primo luogo, nell'assenza di rapporti
diretti tra confederazione e popoli federati, in quanto le deliberazioni della
confederazione impegnavano esclusivamente i governi degli associati81; in secondo
luogo, nella limitazione della sfera di azione comune82; infine, nella tendenza ad
egemonizzare il potere da parte di uno dei soggetti federati83. Si nota come la “teoria
federale antica” si serva di molti degli attributi che rimandano a un modello
confederale a guida politica parzialmente accentrata84. In epoca immediatamente
successiva, ovvero nell’età in cui si assistette all’eclissarsi del modello della città-
Stato nella Grecia antica, si segnala la presenza di organizzazioni confederali
costituite secondo schemi almeno formalmente paritari.85 Al contrario di quanto era
77
Anche la Lega etrusca è definibile come “Confederazione di Stati indipendenti”, collegati da una
struttura istituzionale comune: l'assemblea federale, dotata di funzioni deliberanti, che, secondo una
recente proposta di rilettura delle fonti, potrebbe essere stata affiancata da un “consiglio dei principi”.
Così L. AIGNER FORESTI, La lega etrusca, in L. AIGNER FORESTI, A. BARZANO, C.
BEARZOT, L. PRANDI, G. ZECCHINI [a cura di], Federazioni…cit., pp. 327 ss., special. 336-338,
nonche D. BRIQUEL, I passi liviani sulle riunioni della Lega etrusca, ivi, pp. 351 ss.
78
Cfr. G. DE SENSI SESTITO, Il federalismo in Magna Grecia: la lega italiota, in L. AIGNER
FORESTI, A. BARZANO, C. BEARZOT, L. PRANDI, G. ZECCHINI [a cura di], Federazioni…cit.,,
pp. 199 ss., special. 215, per gli organi di giurisdizione federale.
79
Cfr. P. CATALANO, Linee del sistema sovranazionale romano, Torino, 1959.
80
Nelle leghe laziali (o latine) l’istituzione comune era essenzialmente di carattere religioso. Cfr. P.
CATALANO, Linee del sistema sovranazionale romano, Torino, 1959, p. 140
81
Vedi A. TRUINI, Federalismo e regionalismo…cit., pp. 35-36
82
E’ quanto nota G. E. M. DE SAINTE CROIX, The Character of the Athenian Empire, in Historia,
III, 1953-55, pp. 1 ss. Egli sottolinea, a proposito della Lega delio-attica, che il consiglio federale -
costituito nelle forme della rappresentanza paritaria ovvero proporzionale delle singole città - avrebbe
esercitato i poteri concernenti guerra, pace, controllo dell'amministrazione e rapporti con le altre città.
Alla rinuncia dei “diritti” di “piena autonomia” sarebbe dunque conseguita l'accettazione di una
direzione “comune” in politica estera.
83
A.TRUINI, Federalismo e regionalismo…cit., p. 36
84
Accade che gli autori, spesso eminenti, che si occupano dello studio delle istituzioni politiche delle
popolazioni antiche, confondano il modello confederale con quello federale: CFr., ad esempio, R.
MARENA, A. BUTTERI, V. CONSOLE, Il filo rosso del federalismo europeo, in II. DD. [a cura di]
Bibliografia del federalismo europeo (1776-1984), Milano, 1987, p. 35.
85
Come ad esempio la Lega Achea formatasi all’incirca tra il 280 e il 146 a.C. Cfr. M. SORDI, Il
federalismo greco nell'età classica, in L. AIGNER FORESTI, A. BARZANO, C. BEARZOT, L.
12
avvenuto nell'età imperiale, nella quale le città legate ad Atene erano state ridotte a
un regime di “sovranità limitata”, le leghe con cui le città tentano, due secoli dopo, di
recuperare spazi di residua vitalità nella dialettica dei potentati locali sono
caratterizzate da strutture di rappresentanza equiordinata. Sarà compito della
dominazione romana quello di ridurre le città greche, ivi compresa la stessa capitale,
nei ruoli propri dei soggetti di autonomia: ciò determinerà la morte del modello della
polis.86 In età medievale, degno di nota in Svizzera è il “patto eterno del Grutli”,
intercorso tra i tre cosiddetti “cantoni della foresta”87e tradizionalmente considerato
come l'atto costitutivo della Confederazione svizzera88.
Nell’età moderna si segnala come vero e proprio prototipo la Confederazione fondata
a Utrecht del gennaio 1579, dopo la scissione dalle Province meridionali, in cui
entrarono in un primo momento alcune province, realizzando la cosiddetta Unione di
Utrecht. Quest’ultima nacque con le forme proprie di un'alleanza di guerra conclusa
fra Olanda, Zelanda, Utrecht, i nobili della Gheldria e la rurale Groninga-
Ommenlandenn89, tutti contrapposti alla Spagna. In un secondo momento si unirono
alla Confederazione tutte le sette Province settentrionali dei Paesi
Bassi90contribuendo a cementare l'unione politica di tale organismo91. L’importanza
di tale confederazione è tale da farlo assurgere a modello delle confederazioni
successivamente formate. Un tale modello si ritrova sia nella Confederazione
tedesca, costituita con la pace di Westfalia (1648) che ebbe modo di occupare uno
spazio storico di più di due secoli, durante i quali fu costretta a convivere con le
pretese indipendentistiche delle entità piccole e grandi che la costituivano92; sia nella
PRANDI, G. ZECCHINI [a cura di], Federazioni cit., pp. 3 ss., special. 6 ss. per la data di costituzione
che, secondo Polibio, avrebbe coinciso con la celebrazione dei Giochi della 124° olimpiade (284-280
a.C.).
86
Cfr., sull’argomento, E. FREEMAN, History of Federal Government in Greece and Italy, London,
1893, special. pp. 9, 89, G. E. M. DE SAINTE CROIX, The Character…cit., pp. 1 ss.; S. CONSOLO
LANGHER, Problemi del federalismo greco. Il “Koinon” acarnano in Tucidide, in Helikon, VIII,
1968, pp. 250 ss.; M. SORDI, Il federalismo greco nell'età classica, in AA. VV., Federazione e
federalismo nell'Europa antica. Milano, 1994, pp. 3 ss.; L. M. BASSANI, W. STEWART, A.
VITALE, I concetti…cit., pp. 228 ss., nonché, per le relative fonti, M. MOGGl, I sinecismi interstatali
greci, voI. l, Pisa, 1976; D. J. ELAZAR, Idee…cit., p. 100.
87
I tre cantoni erano Schwyz, Uri e Unterwalden.
88
E. R. PAPA, Storia della Svizzera, Milano, 1998, pp. 20 ss.
89
Cfr. S. ORTINO, Introduzione al diritto costituzionale federale, Torino, 1993, p. 60.
90
Olanda, Zelanda, Utrecht, Frisia, Groninga, Overijssel e Gheldria.
91
D. J. ELAZAR, Idee cit., pp. 97, 100, coglie nella vicenda l'atto di nascita di un «sistema federale
tradizionale, che oggi forse chiameremmo confederazione».
92
La Confederazione si fonda su un'alleanza di oltre 300 Stati e città sovrane, sotto la guida nominale
dell'imperatore e della Dieta imperiale. Una sintesi dei tratti istituzionali di una siffatta esperienza, la
cui unità fu garantita dalle capacità di autoequipaggiamento militare che l'imperatore fondava sui
domini privati ed ereditari; cfr., sul punto, A, HAMILTON, Lo Stato federale [1787-1788], trad. it.,
Bologna, 1987, pp. 86 ss., 89.
13
Confederazione americana fondata nel 177693, la cui esperienza si esaurì in un
periodo relativamente breve. Va poi citato il caso del Regno di Polonia, Stato
“Confederale”94, caratterizzato dal dominio territoriale delle diete locali di nobili e
magnati, che si contrapponevano ad un potere centrale basato su una monarchia,
dapprima formalmente e poi anche sostanzialmente elettiva, e dotato di scarsa forza
effettiva95. Nel voler segnalare dei riferimenti politico-istituzionali, si possono citare
i privilegi di Nieszawa del 1454 e l'estinzione, un secolo dopo, della dinastia degli
Jagelloni (1572), quando le diete locali riuscirono ad impossessarsi dei “poteri
decisionali nelle più importanti questioni dello Stato”96. Seguirà l'introduzione,
dapprima nelle assemblee locali e poi nel Parlamento nazionale, della procedura del
“liberum vetum”97 e il radicamento del diritto delle diete locali di eleggere il
sovrano, di opporsi alle sue decisioni, di unirsi in leghe98. A una “Repubblica di
magnati e nobili” si sarebbe così contrapposto uno Stato “decentralizzato”, quasi
totalmente privo di ogni amministrazione e con un esercito decisamente debole99.
Tornando alla lega di Utrecth, è possibile definire la stessa come una Confederazione
di ordinamenti territoriali sovrani, la gran parte dei quali popolata da fiorenti centri
urbani ricchi di una tradizione di indipendenza secolare100. Il fulcro del sistema
politico confederale è rappresentato dagli Stati generali, costituiti da un’assemblea
formata da un certo numero di delegati inviati dalle singole province101.Questa
struttura è completata dalle commissioni costituite all’interno dell’assemblea stessa,
con competenze riguardanti gli affari correnti102; dal Consiglio di Stato, collegio
ristretto composto dei governatori delle province; nonché di un certo numero di altri
93
Secondo M. ALBERTINI, Le radici storiche…cit., p. 14, nella Confederazione americana si
riconobbero «tredici patriottismi locali» ben difesi «dall'autonomia statale, dalle tradizioni storiche e
dalla loro stessa natura di “nazioni”»
94
Tale caratteristica è attribuita alla Polonia da A. TRUINI, Federalismo e regionalismo…cit., p. 40
95
Cfr. J. WAWRZYNIAK, La Polonia e le sue costituzioni dal 1791 ad oggi. Le radici istituzionali
della svolta polacca, Rimini, 1992, pp. 26 ss.
96
Così J. WAWRZYNIAK, La Polonia…cit., p. 33
97
In forza della quale il dissenso di una sola delle componenti ivi rappresentate impediva l'adozione
del provvedimento. Cfr. J. WAWRZYNIAK, op. loc. ult. cit.
98
Ciò che avrebbe dato vita, a partire dal XVII e ancora per una parte almeno del XVIII secolo, a un
nuovo “frazionamento feudale”, come asserisce sempre J. WAWRZYNIAK, La Polonia…cit., p. 34
99
J. WAWRZYNIAK, op. loc. ult. cit.
100
Cfr. S. ORTINO, Ordinamenti costituzionali federativi. Analisi sulla natura giuridica delle
Comunità europee, Firenze, 1990, pp. 73-74, 89; J. HUIZINGA, La civiltà olandese del Seicento
[1967], trad. it., Torino, 1979, p. 22, 25
101
Con la stessa assemblea le province si erano governate già nel periodo dell'unità politica sotto gli
spagnoli e poi durante la lotta per l'indipendenza.
102
Cfr. S. ORTINO, Introduzione…cit., p. 85
14
membri103. Vi è poi la figura “intermittente”104, in funzione delle necessità di guerra,
del Capitano generale105 della Repubblica, dotato di tutti i poteri decisionali relativi
agli affari militari, esercitabili peraltro senza il previo consenso degli Stati membri:
di regola, tale carica è appannaggio di colui che ricopre la carica di stadhouder in
Olanda o in una o più delle altre province, il quale è, generalmente, un componente
della famiglia degli Orange106.
In seno agli Stati generali, riunitisi all’Aja dal 1585, sedevano i rappresentanti inviati
dalle province, nella misura e secondo le procedure di nomina e di revoca stabilite da
ciascuna di esse107. Il numero dei delegati, la loro “qualità” e il rispettivo “canale di
estrazione”108 rappresentavano la risultante di delicate dialettiche tra città,
corporazioni e ceti di ciascuna provincia109; tutti i rappresentanti, ad ogni modo,
erano soggetti a istruzioni da parte degli Stati provinciali di appartenenza e ogni
delegazione esprimeva un voto singolo110. Di estrema importanza, poi, erano le
questioni oggetto di deliberazione: alle funzioni di rappresentanza internazionale
dell'Unione111 si aggiungevano quelle concernenti la politica militare, la politica
fiscale e la politica commerciale112. Almeno per le decisioni più importanti che
concernevano la politica estera, la materia finanziaria e le eventuali revisioni del
patto costitutivo, le procedure deliberative assembleari si basavano sulla regola
dell'unanimità: in sostanza, il dissenso di una sola delle rappresentanze statali
operava come veto113. Un ulteriore elemento di complicazione era la necessità di
ottenere l'assenso dei mandatari, il che richiedeva la previa deliberazione degli Stati
provinciali, a sua volta preceduta da pazienti negoziati tra le loro diverse
componenti114. Infine, l'impossibilità di raggiungere l'unanimità su una decisione che
gli Stati generali avrebbero dovuto comunque prendere costituiva il presupposto di
103
Membri che J. HUIZINGA, La civiltà olandese…cit., p. 27, ci ricorda essere stati “in genere esperti
giuristi, nominati dalle province in modo da tener conto della loro diversa partecipazione al carico
finanziario della federazione”.
104
Così definita da A. TRUINI, Federalismo e regionalismo…cit., p. 41
105
Anche detto “ammiraglio”
106
S. ORTINO, Introduzione…cit., p. 83
107
Alcuni rappresentanti, nella specie, vi partecipavano con un mandato a vita, altri con un mandato a
tempo determinato. Vedi J. HUIZINGA, La civiltà olandese…cit., p. 30
108
A. TRUINI, Federalismo e regionalismo…cit., p. 41
109
ibidem
110
S. ORTINO, Introduzione…cit., p. 86
111
Si pensi, come ricorda A. TRUINI, Federalismo e regionalismo…cit., p. 41, all'accreditamento e
l'invio di ambasciatori, alle dichiarazioni di guerra ed alla stipulazione di patti e, più in generale, di
trattati di pace.
112
Cfr. S. ORTINO, Ordinamenti…cit., p. 73-74, 89
113
Cfr. J. HUIZINGA, La civiltà olandese…cit., p. 24
114
Cfr. A. TRUINI, Federalismo e regionalismo…cit., p. 42
15
avvio di una procedura succedanea che coinvolgeva i governatori delle province115:
infatti, solo le decisioni esecutive, ancorché immediatamente operative nei singoli
ordinamenti statali, potevano essere prese a maggioranza116.
Le procedure di formulazione e finanziamento di tali politiche venivano appesantite
da lunghi e complessi negoziati, i quali riflettevano il continuo confronto tra Stati
generali e provinciali, nonché tra questi ultimi e le entità indipendenti costituite al
loro interno117. Tali procedure, inoltre, rappresentano l’aspetto più evidente di un
sistema statale non scevro di difetti, ma che tuttavia riuscì ad essere efficiente. Un
sostanziale contributo a questa continuità fu apportato dalla casa di Orange118,
presente nelle istituzioni provinciali grazie al controllo diretto della carica di
Stadhouder. In virtù di tale controllo, chi deteneva la carica di Stadhouder diveniva,
in nome proprio e nell'interesse della famiglia dominante, «fattore di unità politica,
principe ma non sovrano, rivestito di un prestigio che sconfinava nella regalità,
sempre attivo sui campi di battaglia»119. A due secoli di distanza dalla nascita della
lega di Utrecht, in una fase di ulteriore involuzione della stessa, i limiti e il cattivo
funzionamento delle strutture confederali olandesi venivano rimarcate
dall’Hamilton120, il quale individuava, sulle pagine del “Federalist”, di cui egli fu
coautore, diversi fattori di malfunzionamento: l’azione negativa del principio di
pariteticità, in virtù del quale i singoli Stati, malgrado la loro diversa importanza
politica e la dimensione numerica della loro rappresentanza, godevano di un solo
voto in assemblea121; la conformazione delle procedure richieste affinché le più
importanti delibere confederali potessero essere rese effettive, a tal fine essendo
necessaria l'esplicita recezione da parte di ciascuno degli Stati aderenti122; infine,
l'assenza di diretti introiti finanziari123. Questi difetti si riproposero nella
115
Cfr. S. ORTINO, Introduzione…cit., p. 64
116
Cfr. G. DE VERGOTTINI, Diritto cit., p. 371; S. ORTINO, Ordinamenti…cit., pp. 67-68, nonché
ID., Introduzione…cit., pp. 62 ss.
Per quel che riguarda la materia finanziaria e tributaria, va rimarcato come gli Stati generali fossero
privi di un potere impositivo autonomo: le risorse fiscali, infatti, dovevano provenire dagli Stati
provinciali sulla base di un contingente prefissato, il quale veniva attinto dai cespiti sui quali era stato
fondato, a suo tempo, il debito fiscale contratto dalle province nei confronti della corona. Vedi J. L.
PRICE, Culture and Society in the Dutch Republic during the 17th Century, New York, 1974, p. 17; S.
ORTINO, Introduzione…cit., p. 69.
117
Cfr. J. L. PRICE, Culture…cit., p. 17
118
S. ORTINO, Introduzione…cit., p. 80
119
J. L. PRICE, Culture…cit., p. 35
120
A. HAMILTON, Lo Stato federale [1787-1788], trad. it., Bologna, 1987, special. pp. 93 ss., su cui,
per ora, L. M. BASSANI, W. STEWART. A. VITALE, I concetti…cit., pp. 233-234, nonche F.
MIONI, James Madison tra federalismo e repubblicanesimo, in Il Politico, 1991, LVI. n. 4, p. 669.
121
A. HAMILTON, Lo Stato federale…cit., p. 97
122
A. HAMILTON, Lo Stato federale…cit., p. 99
123
A. HAMILTON, Lo Stato federale…cit., p. 102; cfr. pure D. J. ELAZAR, Idee…cit., p. 44
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