Riforma del Parlamento e riforme istituzionali

 4
Commissione bicamerale della XIII legislatura che ha in realt� optato per un 
tipo di riforma pi� ampia ed armonica dell�intero impianto costituzionale 
italiano. 
Inoltre sono state prese in considerazione le esperienze costituzionali 
dei maggiori paesi esteri (USA, UK, Francia, Germania, Spagna, URSS 
prima, Russia poi), mettendo in risalto la composizione e le funzioni dei 
loro parlamenti.        
 
        
 Teodosio D�Arienzo 
 
 
 
 
 
 
 
 5
 
CAPITOLO I 
 
 
� MOTIVAZIONI STORICHE DEL 
BICAMERALISMO PERFETTO � 
 
 1.1   � IL PARLAMENTO SUBALPINO �   
 
Lo Statuto albertino era la sola delle costituzioni quarantottesche 
che abbia retto alla prova del tempo e degli avvenimenti durante i suoi 
cento anni di vita. La sua struttura generale era simile a quella della 
Carta francese del 4 giugno 1814 a suffragio  limitato, ed ottriata cio� 
concessa ai propri sudditi da Luigi XVIII, e poi della Costituzione 
francese del 1830, nonch� con modifiche ispirate alla belga del 1831: 
tutte fondamentalmente ispirate al concetto di introdurre la forma di 
governo inglese caratterizzata da una sola Camera dei deputati e una 
Camera dei pari ereditaria e di nomina regia. Lo stato che vi era 
disegnato � ascrivibile nella specie delle monarchie rappresentative, o 
monarchie temperate, o Stato costituzionale puro, cio� un regime in 
cui il Governo, nominato dal re, risponde direttamente al sovrano, ci� 
sebbene nella prassi vi fosse una inclinazione verso il regime 
parlamentare attraverso la fiducia della Camera dei deputati, unica 
l�assemblea elettiva, mentre per il Senato del Regno ben presto si 
 6
consolida il principio che esso �non fa crisi� perch� non elettivo ma di 
esclusiva nomina regia. 
L�8 febbraio 1848 un proclama di Carlo Alberto, re di Sardegna, 
annunciava ai sudditi le basi dello Statuto fondamentale che avrebbe 
instaurato un compiuto sistema di governo rappresentativo
1
. Lo 
Statuto recitava che il potere legislativo era esercitato collettivamente 
dalle due Camere, una elettiva, la Camera dei deputati, l�altra di 
nomina regia, il Senato del Regno. Dopo il 1848, lo Statuto fu 
applicato alle diverse regioni italiane, dopo i plebisciti nel 1859 in 
Lombardia, Bologna e Modena, nel 1860 in Sicilia, Napoletano e 
Toscana, nel 1866 in Veneto ed a Mantova, a Roma nel 1870 e nel 
1920 in Alto Adige, Trento e Trieste. 
Lo Statuto albertino non � per� un capolavoro di tecnica 
giuridica, in quanto vi � in esso una grossa lacuna data dalla mancanza 
di qualsiasi indicazione dell�organo al quale spetta il potere di 
indirizzo politico, e di qualsiasi disciplina dei rapporti tra potere 
legislativo e potere esecutivo nonch� dei rapporti interni 
all�esecutivo
2
. Il Parlamento subalpino, appena costituito in 
                                                           
1
 MARANINI G., Le origini dello statuto albertino, Firenze, 1926. 
   FALCO G., Lo statuto albertino e la sua preparazione, Roma, 1945. 
2
 GIANNINI M. S., Lo statuto albertino, Firenze, 1946. 
 7
esecuzione dello Statuto, si arrog� la facolt� di manifestare con un 
proprio voto la fiducia al Governo e ben presto apparve sicura regola 
che i ministri non potessero restare in carica se non con la fiducia della 
Camera. I ministri finirono pertanto per tenere la loro carica solo in 
virt� della volont� del Parlamento. Si instaur� cosi un regime 
parlamentare atipico e, conseguentemente, l�esercizio della potest� 
esecutiva pass� praticamente dalle mani del re a quelle dei ministri
3
. 
A differenza delle costituzioni belga del 1831 e francese del 
1830, entrambe espressione di un patto intervenuto tra popolo  e 
sovrano
4
, la Costituzione sabauda del 1848 venne elargita per volont� 
unilaterale e suprema del monarca. La differente genesi della Carta 
albertina rispetto alle altre due Costituzioni europee, era destinata a 
condizionare significativamente le capacit� di resistenza delle 
rispettive norme costituzionali, cosicch� se per le prime due Carte � 
possibile parlare di costituzioni modificabili per via parlamentare, 
inerentemente allo Statuto si � indotti a ritenere che il potere di 
modifica risiedesse nelle mani del monarca
5
; tuttavia vi era nel 
Preambolo l�impegno del re di non modificare la Costituzione. 
                                                           
3
 NEGRI G.,  Il quadro costituzionale, Giuffr�, Milano, 1984, p. 24. 
4
 MARANINI G., Storia del potere in Italia, Firenze, 1983, p. 129. 
5
 BRYCE J., Flexible and Rigid Constitutions, in Studies in History and jurisprudence, 
Oxford, 1901, p. 208. 
 8
L�evoluzione del regime albertino in senso parlamentare fu resa 
possibile dal rapido imporsi di singolari interpretazioni 
consuetudinarie dello Statuto, destinate a plagiare in maniera assai 
incisiva gli assetti costituzionali, adeguandoli ai valori e agli interessi  
espressi dalle forze dominanti
6
. 
La funzione del Parlamento nei regimi liberali e liberal - 
democratici si situa all�incrocio di tre differenti  versanti: quello dello 
stato e delle istituzioni formalizzate, quello del sistema dei partiti o 
della societ� politica e, infine, quello della societ� civile. A partire 
dalla nota definizione hegeliana del Parlamento �il porticato tra lo 
stato e la societ� civile�
7
, si � spesso insistito sulla natura 
multidimensionale dell�assemblea parlamentare: organo della 
rappresentanza e al tempo stesso della decisione legislativa, sede di 
ricezione degli inputs da parte della societ� e organo di cruciale 
importanza nella definizione degli outputs da inviare alla stessa societ� 
civile, sottosistema interno al pi� ampio sistema politico e in stretto 
rapporto con le altre sue parti. Lo Statuto apre dunque la strada al 
sistema parlamentare in cui si afferma la figura, non prevista dallo 
                                                           
6
 DE FIORES C., Revisione costituzionale e forma di Governo. Il caso dello statuto 
albertino, in �Democrazia e diritto�, Roma, 4/94 - 1/95, p. 219 ss. 
7
 MANZELLA A., Il Parlamento, Il Mulino, Bologna, 1991, p. 16 ss. 
 9
stesso Statuto, del Presidente del Consiglio dei ministri, destinato a 
lungo a rimanere a lungo sospesa tra le funzioni di un primus inter 
pares e quello di un dirigente in posizione superiore di responsabilit� e 
potere
8
. Se la lettera dello Statuto e il complessivo disegno 
istituzionale di un �governo misto�, che da esso � desumibile, 
assegnano quindi la funzione di baricentro del sistema politico - 
istituzionale alla monarchia, lo sviluppo storico e l�attuazione delle 
norme statutarie lasciano emergere invece un protagonismo 
parlamentare che, pur non essendo affatto assoluto, travalica 
nettamente il dettato costituzionale. Anche se il re si riserver� sempre 
alcune prerogative - la scelta di alcuni ministeri chiave, tra cui gli 
esteri e quelli militari, e la possibilit� di favorire o bloccare la carriera 
politica dei singoli leaders - ed eserciter� un ruolo extraparlamentare e 
spesso antiparlamentare decisivo nella successiva storia italiana. Ad 
ogni modo, lo Statuto prevede �la sostanziale parit� di potere delle due 
Camere sul terreno politico�
9
, secondo il classico disegno istituzionale 
del liberalismo ottocentesco che attribuisce alla Camera non elettiva la 
funzione di freno e compensazione di spinte democratiche e 
                                                           
8
 GALASSO G., Potere ed istituzioni in Italia, Einaudi, Torino, 1974, p. 201 ss. 
9
 JEMOLO A. C., Camera e Senato: rapporti e contrasti, in AA. VV. , Il centenario del 
Parlamento, Roma, 1948, p. 358 ss. 
 10
rivoluzionarie eventualmente presenti nell�altro ramo del Parlamento, 
eletto attraverso il suffragio censitario ma comunque esposto al 
pericolo di tendenze destabilizzanti provenienti dalla societ� civile. 
Tale parit� di potere si risolve tuttavia rapidamente in una netta 
supremazia della Camera dei deputati, la sola che di fatto pu� sottrarre 
la fiducia al Governo essendo elettiva. Se la nomina dei senatori resta 
una prerogativa regia, diviene inoltre sempre pi� frequente la prassi 
che vede i ministeri proporre e gestire le nomine di senatori, al fine di 
preparare anche nella Camera alta un terreno favorevole all�azione di 
Governo.  Nonostante la prassi  voglia un Senato in posizione 
subalterna rispetto alla Camera, questo non rinuncia ad una azione 
politica conservatrice, evitando lo scontro diretto ma ipotecando e 
limitando l�attivit� legislativa della Camera bassa. Con il 
consolidamento delle istituzioni liberali e la spinta all�allargamento del 
suffragio elettorale il Senato di nomina regia - composto sempre da ex 
deputati e funzionari, ed esclusivamente da esponenti di sicura fede 
monarchica - divenne oggetto di un dibattito volto a trasformarne le 
funzioni ed a renderlo elettivo. Gi� Cavour negli anni cinquanta aveva 
formulato una proposta che sottoponesse i senatori al controllo 
dell�elettorato; agli inizi del �900 sono le forze conservatrici che si 
 11
impegnano di pi� nel tentativo di rendere elettiva la Camera alta, con 
un fine del tutto diverso: rafforzare lo stesso ruolo conservatore del 
Senato e le sue capacit� di bilanciare le successive aperture in senso 
democratico del regime liberale. La proposta del deputato Arcoleo del 
1910 prevedeva che il Senato divenisse direttamente l�organo 
rappresentativo dei maggiori interessi economici per compensare la 
proposta di allargamento del suffragio elettorale. La proposta di 
Greppi e Ruffini del 1919, si riferiva ad un sistema in cui tra l�altro il 
corpo elettorale � costituito da sindaci, consiglieri provinciali, 
professionisti, e in genere da appartenenti all��lite sociale ed 
istituzionale
10
. 
 
 
                                                           
10
 VIGILANTE R., Dallo statuto  albertino al Parlamento repubblicano, in Per una storia 
delle istituzioni parlamentari, a cura di G. D�AGOSTINO, Edizioni scientifiche italiane, 
Napoli, 1994, p. 391 ss. 
 12
 
1.2  IL PARLAMENTO IN ETA� LIBERALE  
Che il Parlamento sia divenuto rapidamente il centro del sistema 
politico - istituzionale dello stato unitario � in linea di massima 
un�affermazione su cui pi� di un autore concorda. 
Ghisalberti ad esempio, avendo presente soprattutto la 
dimensione storico - giuridica della questione, avanza la tesi della 
onnipotenza parlamentare, in riferimento alla possibilit� di 
modificazione delle norme dello Statuto attraverso i procedimenti 
legislativi ordinari. 
Carocci invece definisce il Parlamento �strumento fondamentale 
e insostituibile per poter governare in modo stabile�, l�unico mezzo 
che, grazie anche al sistema elettorale maggioritario uninominale 
capace di garantire una penetrazione capillare nel corpo elettorale, pu� 
assicurare un consenso significativo alla classe politica
11
. 
E� nella persuasiva ricostruzione di Mastropaolo, tuttavia, che il 
Parlamento � individuato esplicitamente come centro del nuovo 
sistema politico - sociale, il luogo politico di direzione di un paese in 
cui al momento dell�unificazione � assente una societ� strutturata ed 
                                                           
11
 CAROCCI G.,  Il Parlamento nella storia d�Italia, Laterza, Bari, 1964, p. 423 ss. 
 13
autoregolantesi come nel caso inglese, una efficace macchina 
amministrativa come nel caso francese, ed un sistema dinastico - 
militare di riferimento come nel caso tedesco. In assenza di una 
burocrazia indipendente, di una dinastia capace di attivare immediati 
processi di identificazione in larghe fasce sociali, e di una aristocrazia 
capace a sua volta di identificarsi con lo stato, la definizione del 
Parlamento come centro del sistema sembra una via obbligata, una 
sorta di scelta per esclusione
12
. 
Il Parlamento ad ogni modo � un centro debole, dotato di 
�un�estrema permeabilit� alle pressioni divergenti espresse 
dall�ambiente sociale� da cui nasce
13
 - nonostante questo ambiente sia 
ristretto da un suffragio marcatamente censitario e da una 
partecipazione elettorale mediamente bassa - un centro incapace di una 
sintesi e di una direzione politica emancipata da quei particolarismi e 
localismi decisivi per la sua stessa formazione. Se la centralit� 
parlamentare propria della situazione italiana assicurava un alto grado 
di mediazione delle tensioni sociali e politiche, la debolezza costitutiva 
dell�assemblea elettiva ebbe per� una ricaduta negativa sulla 
                                                           
12
 MASTROPAOLO A.,  Sviluppo politico e Parlamento nell�Italia liberale. Un�analisi a 
partire dai meccanismi della rappresentanza, in �Passato e presente�, 1986, 12, p. 33 ss. 
13
 MASTROPAOLO A., op. cit., p. 33 ss. 
 14
complessiva funzionalit� delle istituzioni, contribuendo tra l�altro a 
rendere pi� difficile il rapporto tra �paese legale� e �paese reale�. Ai 
limiti del parlamentarismo infatti - conclude Mastropaolo dopo 
un�analisi attenta anche al versante del ceto parlamentare e alle 
modalit� di elezione e raccolta del consenso nel corpo elettorale - si 
pu� ascrivere soprattutto la tendenza ad una �esasperante continuit��: 
l�intrinseca difficolt� ad aprirsi tempestivamente a nuovi soggetti 
sociali e ad inserirli nell�arena politico - parlamentare, l�incapacit� di 
creare un�amministrazione moderna svincolata dalle pressioni del 
potere politico
14
. 
E� possibile allora la definizione di centro debole se in un�ottica 
comparata - come fa Mastropaolo - si svolge il confronto con altre 
esperienze di State - building e Nation - building in Europa; ma � 
possibile anche riferirsi ad un centro condizionato, se si pensa alle 
tendenze alla prevalenza dell�esecutivo sul legislativo che affiorano a 
pi� riprese, alla funzione prevaricatrice in senso conservatore svolta 
dal re, dal partito di corte e dai gruppi che di volta in volta ad esso si 
collegano; e, ancora, ad un centro isolato, se invece per altro verso si 
considera l�esiguit� delle basi sociali dello Stato  e le lunghe fasi di 
                                                           
14
 MASTROPAOLO A.,  op. cit., p. 68 ss. 
 15
esclusione dal Parlamento di soggetti sociali e politici presenti invece 
nel �paese reale�: contadini, proletari, fasce di piccola borghesia, 
cattolici, socialisti. Con l�adozione del suffragio universale maschile, 
della legge elettorale proporzionale, l�ingresso in Parlamento di 
soggetti tradizionalmente esclusi  si ebbe la crisi del regime liberale e 
la soppressione di fatto del Parlamento. Ci� a causa della strutturale 
incapacit� delle istituzioni liberali di gestire la fase di decollo di una 
societ� di massa, caratterizzata da un nuovo protagonismo delle masse 
popolari. La prevalente composizione notabilare del Parlamento in et� 
liberale, almeno dalla met� degli anni settanta, la presenza di poche 
decine di grandi notabili che dominano la scena per lunghi decenni
15
 - 
rappresentando una sorta di centro nel centro, di �lite semipermanente 
rispetto alla gran massa dei parlamentari - sembra allora da questo 
punto di vista non un fattore di coesione delle classi dirigenti, ma un 
ulteriore elemento di debolezza del sistema politico - parlamentare di 
fronte ai compiti di integrazione ed assimilazione di larghe masse al 
sistema delle istituzioni formalizzate. 
Il ruolo del Parlamento nel sistema politico - sociale, la sua 
posizione rispetto alle altre istituzioni e alle forze sociali, non � ad 
                                                           
15
 GALASSO G., op. cit., p. 227 ss 
 16
ogni modo identico in tutte le fasi dell�et� liberale, ed � definito di 
volta in volta dagli allargamenti del suffragio, dalle pressioni di 
frazioni della classe dominante, dalla spinta delle masse popolari, 
dall�entrata in scena di nuovi soggetti politici. La periodizzazione 
della storia parlamentare proposta da Carocci, relativa al ruolo del 
parlamento nel sistema politico e nella societ� italiana dall�unit� al 
fascismo, tiene conto ad esempio di tre distinte fasi: la prima, che va 
dall�unit� al periodo giolittiano (1861-1900); la seconda, che copre il 
primo ventennio del secolo (1901-1919); e la terza, corrispondente alla 
crisi dello stato liberale (1919-1925)
16
. 
Nella prima fase l�autorit� e l�importanza del Parlamento 
aumentavano progressivamente, ma aumentava anche parallelamente 
l�intensit� della critica conservatrice al �parlamentarismo� e a quelle 
che erano considerate le sue disfunzioni: instabilit� governativa a 
causa dell�eccessivo potere delle maggioranze parlamentari; lentezza 
dei procedimenti decisionali, indebita sovrapposizione tra la sfera 
politico - parlamentare ed amministrativa. In questa fase tuttavia, 
come emerge in particolare dalla crisi di fine secolo, il Parlamento era 
strumento di difesa e di affermazione dell�equilibrio politico del paese, 
                                                           
16
 CAROCCI G., op. cit., p. 7 ss.