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Problema dell’attribuzione delle competenze: l’attribuzione fra livelli di governo


Quindi proprio la presenza di questi aspetti spaziali ci porta al problema delle attribuzioni e delle competenze, delle responsabilità ai diversi livelli di governo. Se noi non risolviamo bene il problema del numero di livelli di governo e delle competenze rischiamo di creare un sistema inefficiente che quindi venga sottoposto a continue modifiche e soprattutto garantisce una fornitura inefficiente dei servizi pubblici, il fatto stesso che si continui a parlare spesso dell’esigenza di una riforma nel sistema del governo locale in Italia nasce proprio dal fatto che questo assetto di cose non è ritenuto efficace e funzionale.
Per affrontare queste questioni noi dobbiamo partire da un richiamo alla teoria dei beni pubblici. Io vi richiamo brevemente alcuni aspetti che credo che abbiate già fatto.
I beni e servizi collettivi, al consumo collettivi, sono caratterizzati dal fatto che il consumo di questi beni da parte di un individuo è compatibile, oppure si dice in termini economici non rivale, con il consumo degli stessi da parte di uno o più altri individui.
Quindi il livello di consumo dell’individuo X è uguale a quello dell’individuo X1, X2,X3 ecc.
Invece i beni e servizi privati, o a consumo individuale, si caratterizzano per il fatto che il loro consumo da parte di un individuo è incompatibile, o meglio rivale, con il consumo da parte di uno o più altri individui.
Quindi un prodotto qualsiasi che viene consumato da un individuo non può essere consumato da un altro.
La difesa pubblica è il tipico bene pubblico che viene fornito, nessuno di noi si può sottrarre dalla difesa, se io sono pacifista non ne usufruisco.
In realtà la rivalità del consumo può essere più o meno elevata, infatti se qualcuno di voi se ne ricorda, si parla di beni pubblici privati, beni privati pubblici e quelli misti il cui consumo di certi beni può avere un grado di rivalità più o meno limitato e quindi si può identificare un fattore alfa che ci da la definizione del grado di rivalità del consumo di quel bene.
Quindi le due caratteristiche cruciali dei beni pubblici sono la non rivalità e la cosi detta non escludibilità.

La non escludibilità è una caratteristica che si sostanzia nelle possibilità per qualcuno che produce un bene o un servizio di escludere consumatori di quel bene o di quel servizio dal suo utilizzo, dai benefici di quella produzione. La non escludibilità può essere di tipo tecnico o di tipo economico, non escludibilità tecnica, che si sta riducendo per altro negli ultimi anni, è quella delle trasmissioni radiofoniche o televisive, un sistema di trasmissione di un certo tipo, non consente di escludere dai programmi se uno è dotato  dell’antenna necessaria per la ricezione . Un altro è il discorso della difesa pubblica che facevo prima.
Altre possibilità di non escludibilità sono quelle di tipo economico, vale a dire quando io ho un servizio che in teoria potrei escludere utilizzando alcuni degli accorgimenti, il costo, quindi accorgimenti tecnici per consentire l’escludibilità può essere talmente elevato che non viene fatto. Per esempio se io ho un enorme parco pubblico che però ha tantissimi accessi e può garantire livelli di ricavi tali da poter essere utilizzati solo per pagare un numero eccessivo di sorveglianti, quindi non mi consente un livello adeguato di profitto, è chiaro che a quel punto non posso utilizzare contratti  privatisti per quel parco e si dovrà trovare una soluzione pubblica.
La seconda escludibilità economica è ovviamente relativo e dipende dal tipo di servizio pubblico che fornisco : esempio le autostrade ad alto scorrimento o autostrade che possano consentire un livello di accessibilità, in cui il costo di realizzazione è molto limitato rispetto ai ricavi  ottenibili dall’utilizzo autostradale o viceversa il cui costo è molto minimale; anche qui l’innovazione tecnologica può consentire, attraverso sistemi automatizzati, un miglioramento della capacità di escludibilità da alcuni beni e servizi, quindi questo può consentire forme maggiori di privatizzazione di questi servizi. Combinando le due caratteristiche di escludibilità e di rivalità nel consumo noi possiamo arrivare a una definizione di beni pubblici e in particolare voi potete costruire una individuazione dei beni pubblici e privati in base a queste caratteristiche. Quindi questo diagramma di alternative, se voi partite da una valutazione se esista o meno una rivalità sul consumo se si noi ci possiamo chiede se l’esclusione è possibile, se è possibile anche l’esclusione abbiamo il caso di beni pubblici puri.
Se non esiste rivalità nel consumo, ci dobbiamo domandare se l’esclusione è possibile: se l’esclusione è tecnicamente possibile, ma è troppo costosa noi possiamo arrivare al caso dei beni pubblici puri (non rivali, non escludibili); se l’esclusione non è troppo costosa possiamo arrivare al caso dei beni collettivi prodotti dal settore pubblico, cioè sono non rivali ma escludibili e sono anche detti beni di club e sono probabilmente beni pubblici forniti dagli enti locali; se tornando in alto esiste rivalità del consumo ma l’esclusione non è possobile è un caso abbastanza peculiare perché ci sarebbero beni privati prodotti dal settore pubblico (rivali ma reputati non escludibili). Questo potrebbe essere il caso di caso, bene privato prodotto dal settore pubblico, per mtivi di scelte politiche oppure all’interno di questo caso possiamo ricondurre anche i cosidetti beni di proprietà comune o commons. Quindi all’interno di questa griglia si possono trovare varie tipologie di beni riconducibili a quattro tipologie principali, poi le vedremo meglio in seguito.
Abbiamo beni escludibili e rivali che sono sostanzialmente i beni privati, perfettamente divisibili tra i consumatori e escludibili, il produttore è in grado di vendere i prodotti e non ci sono i cosi detti free rider e sono quasi sempre prodotti dal settore privato. Nella diagonale principale abbiamo poi i beni pubblici, sono beni caratterizzati dalla presenza simultanea di  non escludibilità e non rivalità, in genere questi non possono essere prodotti da impresa privata salvo casi delle televisioni commerciali che si finanziavano con la pubblicità, è un bene che aveva caratteristiche di non escludibilità e non rivalità. La produzione di beni pubblici garantisce dei vantaggi a favore di altri individui e quindi un produttore privato non sarebbe in grado di farsi pagare di questi beni pubblici. Ogni volta che non esiste la convenienza economica privata nella produzione di questi beni occorre un intervento del settore pubblico. La terza tipologia sono i beni non rivali ed escludibili, è probabilmente il gruppo piu esteso di beni del settore pubblico in particolare  degli enti locali, sono beni che molto spesso sono caratterizzati da possibilità di esclusione ma che presentano elementi di non rivalità, la non rivalità deve essere intesa non nel senso di non rivalità come la spesa pubblica è un discorso che caratterizzato dalla possibilità di usufruire in forma in teoriaa uguale per tutti se volessimo valutarla in termini di benessere individuale e di rendita del consumatore, come avevamo cercato nel caso del modello di Oates, probabilmente tutti abbiamo delle preferenze diverse rispetto a questi beni pubblici puri,  quindi da questo punto di vista c’è un utilizzo differenziato nel senso che il beneficio marginale che deriva dalla fornitura di questi beni pubblici è diverso per ogni cittadino, però in teoria possiamo assumere un beneficio uguale per tutti.
Vi sono altri beni, pensate appunto all’istruzione pubblica, che sono chiaramente escludibili, perché per venire all’università dovete pagare, però è un bene a condotto pubblico, perché bene o male l’istruzione pubblica obbligatoria porta dei vantaggi anche alla società, perche si vive meglio in una società istruita, oppure una persona istruita poi con un’istruzione obbligatoria fornita da un governo locale se poi emigra e va in un governo locale in un altro paese si porta dietro questi vantaggi che sono delle esternalità per la zona  dove lui vuole andare a vivere, lo stesso si può dire per la sanità pubblica, per le attività culturali. Quindi in questi casi la giustificazione dell’intervento pubblico è data sostanzialmente dal livello di non rivalità nel consumo legata in questo caso più agli effetti esterni del servizio che al servizio in se stesso, che ha un beneficio certamente  appropriabile ma che si trasmette a tutti gli altri cittadini.
Ultima tipologia è molto interessante perche sono i beni che sono sicuramente rivali nel consumo ma che non sono escludibili, per esempio le foreste, i pascoli, la fauna ittica, quando il loro uso supera un certo limite questi possono addirittura impoverirsi. Sono beni ad alto contenuto ambientale e questi beni pongono dei grossi problemi di regolamentazione pubblica perche a volte l’esclusione è molto costosa sia dal punto di vista politico sia a volte molto difficile da realizzare, molto spesso richiederebbero delle regolamentazioni non solo di tipo nazionale ma anche di tipo internazionale se non di tipo globale. La cosa interessante è che su tutte queste tipologie di beni soprattutto la non rivalità di queste tipologie di beni, è legata per molti di essi a una dimensione spaziale e qui che all’interno della tipologia che noi abbiamo definita come tipologia dei beni di club che ritroviamo i beni collegati a una fornitura locale, beni pubblici che vengono definiti beni pubblici locali. Quindi la dimensione spaziale dei beni pubblici e di club ci porta a identificare quattro grandi  tipologie di beni pubblici, i beni pubblici globali, ad esempio l’inquinamento dell’atmosfera, è globale perche per funzionare richiede il contenimento dell’inquinamento; abbiamo dei beni pubblici internazionali- regionali, ad esempio la difesa di un gruppo di paesi che si associa insieme come la NATO che fornisce un servizio di difesa che ha una dimensione limitata ai paesi che fanno parte dell’alleanza; beni pubblici nazionali che hanno una dimensione nazionale, la difesa, la lotta alla criminalità, la diplomazia e infine i beni pubblici sub nazionali che sono i nostri e sono le strade locali,l’illuminazione pubblica,  stradale, sono questi i beni di cui ci occuperemo.
Un bene (servizio) pubblico locale è un bene pubblico in cui le caratteristiche di non rivalità ed escludibilità sono limitate territorialmente. Avremo anche qui beni pubblici puri e misti, ad esempio sono esempi di beni (servizi) pubblici locali sono dati da: diga, acquedotto, trasporti urbani, trasmettitore di programmi televisivi, illuminazione pubblica delle strade, servizio antincendio. Per finanziare questi beni pubblici avremo bisogno di strumenti di finanziamento differenziati, saranno certamente tributi locali, ma possono essere anche tariffe e laddove non si riesca a finanziarli tutti occorrerà un intervento statale con quei trasferimenti che per essere ripartiti dovranno in qualche maniera capire la quantità di beni e servizi pubblici minimi indispensabili in ogni realtà locali che devono essere finanziati. Questo ci fa tornare al problema di capire come io potrò identificare i bisogni interni di questi servizi pubblici locali per ogni amministrazione locale di ogni comune e quindi ci sarà il discorso di livelli essenziali.
La scorsa volta abbiamo affrontato uno dei problemi che concerne la teoria economica del governo locale, cioè ci siamo chiesti in che misura l'economia ci può aiutare ad identificare alcune variabili del sistema decentrato che noi non conosciamo.
Noi abbiamo visto che nelle scorse lezioni conviene decentralizzare o decentrare ma solo se lo si fa bene ovvero se si riesce a controbilanciare gli aspetti rischiosi della politica di decentramento. Lo stesso principio di sussidiarietà ci dice che non bisogna decentrare sempre. Infatti il principio ci dice che da un punto di vista generale si presume di decentrare sempre una funzione a meno che l'amministrazione centrale non mi dimostri che è meglio che questa funzione stia al centro. E' quindi errato dire che il principio di sussidiarietà impone il decentramento.
In cosa ci può aiutare l'economia? Quando decentriamo possiamo decentrare a un numero n di livelli di governo diversi. Possiamo fare un decentramento a livelli e articolazioni sub-nazionali di governo che hanno confini territoriali diversi e ognuno incorpora l'altro (comuni – provincie – regioni).
Noi ci dobbiamo chiedere come facciamo ad arrivare a questi 3 livelli di governo? (possono essere anche 4,2,3. Le situazioni in giro per il mondo sono varie. Ci sono realtà con un solo livello di governo decentrato e altre con 3 o 4 livelli senza considerare tutte le forme ibride che derivano da aggregazioni di governo. Possiamo pensare che ad uno stesso livello di governo, come per esempio il livello comunale, esistano aggregazioni come le associazioni comunali, le unioni e i consorzi. Di fatto non si può nemmeno escludere forme di aggregazione a livello verticale cioè ad esempio un consorzio tra la provincia ed un comune)
La nostra domanda è definire quanti livelli e come attribuiamo ad ognuno di questi livelli  delle funzioni pubbliche. Ovviamente se farò più livelli di governo è chiaro che non darò a tutti la stessa funzione. Nello stesso tempo l'attribuzione e la differenzazione delle funzione tra livelli di governo negli ordinamenti contemporanei, caratterizzati da un forte intervento pubblico nel sistema economico e sociale, è molto difficile. C'è una continua interdipendenza come quella che avevamo visto per le politiche industriali ed ambientali. Se una Regione ha delle funzioni per ciò che concerne la regolamentazione ambientale ma non ha quelle in campo industriale vediamo che c'è un'ottima divisione delle funzione ma è evidente che le politiche ambientali influiscono sulle politiche industriali. Per esempio se lo Stato desse degli incentivi per la localizzazione industriale per le imprese chimiche e mentre la Regione ponesse degli stretti vincoli ambientali per quella localizzazione avremmo degli obiettivi contrastanti e abbiamo due politiche interdipendenti che si sovrappongono.
In che cosa ci può aiutare l'economia rispetto all'attribuzione delle competenze? Le competenze si attribuiscono in linea di massima sopratutto per fornire dei beni e servizi pubblici. Ecco perchè la scorsa volta abbiamo menzionato la Teoria dei beni pubblici. Questa teoria nell'economia pubblica e nella scienza delle finanze in genere si fa partendo dalle due caratteristiche che sono la non rivalità e la non escludibilità.
Cosa ci porta in più l'analisi del governo locale? Ci porta alla concettualizzazione di una sotto categoria di beni pubblici. L'economia del governo locale tiene conto di un aspetto molto rilevante che è l'emergere di una problematica di tipo spaziale. La non rivalità e non la non escludibiltà, all'interno di un unico ordinamento di stato nazionale, possono avere delle differenziazioni a livello spaziale cioè ci sono dei beni con hanno queste caratteristiche di non rivalità e non escludibilità e le presentano entro delle aree territoriali limitate come lo stato nazionale. A questo punto possiamo introdurre il concetto di bene pubblico locale.
Nello stesso tempo queste due caratteristiche che hanno dei limiti spaziali possono anche essere qualificate, in misura analoga a quello che si può fare per i beni pubblici di tipo nazionale, nei concetti di congestione ed estenalità da un lato e di non escludibilità tecnica ed economica dall'atro lato.

Partiamo con il concetto di non escludibilità. Questo è un concetto generale nel senso che è la difficoltà o l'impossibilità per il produttore del bene o del servizio di escludere gli altri dal beneficio del servizio.
Avevamo parlato di escludibilità tecnica quando non era proprio possibile tecnicamente di escludere  dal servizio i consumatori. Mentre ci riferiamo all'escludibilità economica quando questa possibilità di esclusione esiste ma non è economicamente conveniente per un ipotetico produttore privato. Avevamo fatto anche degli esempi quali le trasmissione radiofoniche, delle autostrade ecc, facendo vedere come l'escludibilità dipendesse anche dalle caratteristiche tecniche del servizio.
Sono molto importanti rispetto ai beni pubblici locali gli altri due concetti. Il primo è il concetto di congestione. Questo concetto si può relazionare bene rispetto alla tipologia di beni pubblici locali che si possono anche definire beni di club. Il concetto di congestione è importante perchè è legato alla capacità produttiva di un bene che spesso è fornito a livello locale, pensiamo agli impianti sportivi, ai teatri ecc. Questa capacità produttiva è un vincolo rispetto all'offerta congiunta.
Il concetto di congestione non è sinonimo di escludibilità ma è legato al concetto di offerta congiunta ovvero alla non rivalità.Se un bene pubblico è non rivale vuol dire che tutti possiamo consumarlo come la giustizia.  Quando abbiamo dei beni che possono essere forniti ad offerta congiunta come la stessa lezione di Piperno, nasce un problema perchè se arrivassero 300 studenti non ci staremo in classe e stiamo in una situazione di congestione pubblica.
Quindi il bene pubblico locale è una tipologia di bene sottoposto ad un problema di congestione soprattutto per un le infrastrutture di tipo puntuale. Una volta sorpassata questa soglia, la produzione può continuare ma la fruizione individuale non può  che peggiorare. Vedasi l'autobus pieno. Il benessere che ci deriva dall'uso di quel bene pubblico è molto minore rispetto a quello che noi traiamo quando non c'è congestione.
Allo stesso tempo la congestione crea un problema dal punto di vista dei costi perchè è evidente che  dei beni molto utilizzati e congestionati, come le strade e autostrade, richiedono più manutenzione e quindi aumentano i costi di gestione. Questo fa si che aumento il costo di produzione del bene pubblico.
L'altro concetto che è importante  per i beni pubblici è quello delle esternalità. L'esternalità sono degli effetti vantaggiosi o svantaggiosi provocati sull'attività di produzione o di consumo di una persona (imprese) dall'attività di produzione o consumo di un'altra persona, che non si riflettono nei prezzi pagati o ricevuti.
Questi due concetti sono importanti perchè il concetto di congestione ci porta a capire come in certi casi la produzione di un bene pubblico locale può essere eccessivamente limitata se fatta su una soglia dimensionale troppo piccola che sottostima il consumo che può essere fatto. E' chiaro che se un bene pubblico richiede una dimensione notevole per non essere soggetta a congestione si allargherà anche la dimensione dell'ente che dovrebbe essere titolare sulla fornitura del servizio.
Il concetto di esternalità stesso ci pone dei grossi problemi perchè se noi non teniamo conto delle eventuali esternalità positive fornite da un bene pubblico a livello locale come la sanità e l'istruzione,  succede che la produzione sarà inferiore ad un livello efficiente in quanto non terrà conto dei vantaggi dei soggetti che risiedono nel territorio dove viene fornito il bene pubblico.
La griglia sulle tipologie di beni la avevamo già analizzata sopratutto per identificare le due tipologie polari che sono i beni pubblici e privati puri.  All'interno di questi casi troviamo le tipologie che sono i beni di club e i beni di proprietà comune che nella letteratura vengono chiamati beni di tipo misto perchè non sono né beni pubblici puro e né beni privati puri. I beni di club sono beni rivali ma non escudibili all'interno dei quali troviamo molti beni con forti caratteristiche di esternalità. Di queste quattro tipologie di beni quelli più importanti sono quelli di club in quanto all'interno di questi ci sono i beni pubblici locali.
Quindi i beni pubblici e i beni di club sono caratterizzati da una determinata dimensione spaziale che è legata alle loro caratteristiche tecniche e si possono  individuare 4 categorie di beni pubblici in base alle caratteristiche spaziali del raggio di fusione dei benefici che si soddisfano.
Possiamo avere dei beni pubblici globali che sono quelli che hanno una dimensione mondiale come l'inquinamento atmosferico.
Poi abbiamo i beni pubblici internazionali regionali che invece non hanno una caratterizzazione globale che toccano tutto il mondo ma sono riferiti ad una dimensione spaziale molto grande però delimitata (NATO). C'è un accordo di alleanza nazionale che è un bene pubblico misto perchè è escludibile in quanto richiede un accordo e chi non entra nell'accordo non può usufruire dei benefici della difesa.
Dopo abbiamo i beni pubblici nazionali che fanno riferimento agli stati nazionali. I beni in questioni sono quelli classici come la giustizia.
Il livello spaziale successivo è quello caratterizzato dalla dimensione sub-nazionale ed è qui che abbiamo i beni pubblici sub-nazionale/locali ed è qui che c'è il problema sul come attribuire le competenze e la fornitura di questi beni pubblici ai diversi livelli di governo. Tipici beni pubblici locali sono l'illuminazione, giardini e strade locali.
Se facciamo l'esempio dei trasporti vediamo come entra in gioco il discorso delle interdipendenze tra l'amministrazione sub-nazionale e quella centrale. Le politiche dei trasporti dello stato  devono infatti tenere conto di quelle regionali e di quelle locali perchè devono essere integrati.
Questa è la base per arrivare a rispondere alla domanda del come finanziamo questi beni. E' molto  importante capire di che beni parliamo perchè se ad esempio parliamo di beni pubblici con un livello di escludibilità, è possibile rendere escludibili sottoponendo l'utilizzo del bene tramite una tariffa e quindi decido di non finanziarlo tramite imposte ma tramite il pagamento di una tariffa. Come noi sappiamo le tariffe possono poi finanziare il bene totalmente oppure parte di quel servizio per tenere conto di quelle esternalità che abbiamo definito in precedenza.
Una  distinzione di questi servizi che deriva dalla letteratura economica e geografica è quella tra  servizi a rete e servizi puntuali. Se noi guardiamo a dei servizi pubblici locali possiamo identificare  queste due tipologie che sono caratterizzate da quali differenze?
I servizi a rete in linea di massima danno luogo a benefici uguali a tutti gli utenti localizzati all'interno di una determinata area geografica. E' una rete che raggiunge l'utente direttamente.
Sull'asse delle y abbiamo la valutazione dei benefici e sulle asse  delle x abbiamo l'ampiezza della popolazione di riferimento dove N indica sia il numero dei cittadini e sia la dimensione spaziale di riferimento all'interno della quale si collocano quei cittadini. Dal grafico si nota che fino ad un certo punto il livello dei benefici è uguale per tutti i cittadini indifferentemente come può essere nel caso di un servizio quale l'acquedotto.
Questa categoria può avere una sotto-distinzione quando ci sono dei servizi che tendono a diminuire  all'aumentare della distanza dal luogo di produzione. Ad esempio il controllo del traffico è minore nelle periferie di quello realizzato nel centro. Quindi noi vediamo che la curva rossa diminuisce fino ad un certo punto in cui c'è una soglia dove non c'è assolutamente controllo.
La seconda categoria di beni pubblici locali è quella dei servizi puntuali. Questi servizi puntuali sono quei servizi che possono essere consumati solo sul luogo di produzione. Siamo nel caso in cui è il cittadino che deve andare verso il servizio. Questo servizio si distingue dal servizio in cui questo va dai cittadini. La distinzione è importante perchè molto spesso i servizi puntuali presentano la caratteristica di essere servizi di tipo personale cioè legati alla fornitura da parte di un operatore e quindi sono legati a tipologie di servizi a forte intensità di lavoro. I servizi a rete invece sono legati al servizio basato sulla forte intensità di capitale e forte tecnologia.
Ovviamente questa differenziazione può servire a identificare il livello di riferimento dei servizi. Se  un servizio a rete raggiunge tutti i cittadini, noi tendenzialmente potremmo configurare una situazione dove i servizi a rete sono gestiti  a livelli di area vasta. Mentre nel caso di servizi puntuali è molto importante la presenza dell'operatore del servizio perche il servizio è fortino dalla cooperazione tra operatore e cittadino e quindi è anche importante la vicinanza del servizio. Di fatto vediamo che nel secondo caso il servizio si differenzia dal fatto che essendo un servizio che si deve usufruire nel luogo di produzione, il cittadino deve muoversi e quindi vi sono dei problemi di accessibilità del servizio. Ci sono dei posti per il cittadino per arrivare al servizio. Tuttavia vediamo che il cittadino deve sostenere dei costi di spostamento sia in termini economici che in termini  costo opportunità ovvero di tempo necessario per lo spostamento.
A questo punto vi è il beneficio netto del servizio puntuale. Questo viene definito come il beneficio ottenuto nel luogo di produzione meno il costo originato dallo spostamento e dalla residenza del consumatore e quindi tende ad essere decrescente fino ad annullarsi fino al livello di accessibilità massima per cui se ci trovassimo al punto N dobbiamo immaginare che esista un altro fornitore in cui ci si rivolge.
Ugualmente il beneficio netto può diminuire per dei fenomeni di congestione dovuti per esempio all'aumento della popolazione. In questo caso il servizio è meno fruibile e quindi le curve tendono a passare da S1 a S2 a S3, sostanzialmente tendono a restringersi.
Questa è una classificazione molto interessante e per capirlo facciamo un esempio pratico. Se noi abbiamo un servizio di assistenza domiciliare per gli anziani che richiede una certa vicinanza ai cittadini in tempi brevi probabilmente la dimensione spaziale di riferimento di questo servizio è piu ristretta rispetto a quella che può essere la dimensione spaziale di un servizio a rete.
Tutti questi ragionamenti visti fino a qua li abbiamo fatti sui beni pubblici locali. Ma perche? La domanda da cui siamo partiti è stata quella di capire cosa devono fare questi governi locali.  Per rispondere ci dobbiamo riferire alla teoria economica e pubblica. Più precisamente vediamo che la teoria pubblica ha identificato le funzioni dell'operatore pubblico che, in generale, sono sostanzialmente tre. La funzione allocativa, di distribuzione e di stabilizzazione.
La funzione di allocazione consiste nel fornire beni e servizi pubblici. Tuttavia la domanda che nasce è che se lo stato deve fare allocazione, distribuzione e stabilizzazione, gli enti locali cosa devono fare? Devono fare tutte e tre le cose oppure no? In estrema sintesi la teoria economica-classica del governo locale ci dice che in linea di massima il governo locale dovrebbe fare solo alcune azioni.  In linea di massima però non devono occuparsi nè di redistribuzione di reddito né di stabilizzazione. Questi sono gli interventi di natura economica di tipo strutturale e congiunturale come possono essere gli interventi di stabilizzazione del debito pubblico. Vediamo che comunque gli enti locali sono resi partecipi ma questo patto è regolato ed indirizzato al 90% da parte delle amministrazioni centrali che sono direttamente responsabili con Ue per il rispetto dei vincoli.
La funzione di redistribuzione del reddito è fatta in gran parte con il ricorso al sistema fiscale da intendere non solo dal punto di vista delle entrate ma anche della spesa. Abbiamo visto come la redistribuzione del reddito avviene quindi non solo con il ricorso al sistema fiscale attraverso il principio della progressività ma avviene anche attraverso la spesa pubblica. Questo perchè la spesa pubblica non va a privilegiare la collettività nella sua interezza ma mira a redistribuire il reddito sia attraverso trasferimenti volontari di vario tipo ma anche attraverso la fornitura di servizi pubblici che magari vengono usufruiti  dalle classe inferiori di reddito.
Ecco che arriviamo ora alla teoria normativa dell'attribuzione delle competenze di spesa. In questo caso si parla di teoria economica del dover essere cioè l'economia ci dice nell'attribuire le competenze di spesa noi dobbiamo attribuire competenze che afferiscono la funzione allocativa ovvero la fornitura di beni e servizi pubblici.  Quali beni pubblici? Dobbiamo attribuire agli enti locali la funzione di fornire beni pubblici locali attraverso il cosi detto principio di equivalenza.
Sostanzialmente ci dice che noi dobbiamo cercare di delimitare le giurisdizioni locali in maniera tale che l'area dei benifici dei beni e servizi pubblici forniti da quella giurisdizione amministrativa corrisponda ai confini amministrativi di quella giurisdizione. Questo perchè nel caso dell'aria dei benefici di un bene pubblico non corrisponda e quindi nel caso sia inferiore o superiore a quella della giurisdizione, l'attività non potrà essere svolta a un livello efficiente.
Per la funzione redistributiva non dovrebbe essere svolta dagli enti locali. Tuttavia in fondo un po' di redistribuzione implicita la fanno sempre  sia nel caso di beni pubblici puri perchè non possono essere finanziati sulla base della disponibilità a pagare dei cittadini sia nel caso  dei monopoli pubblici locali  in cui essendoci la posizione di equilibrio tra costo = costo marginale emerge un deficit che deve essere saldato dall'amministrazione locale e in quel caso viene pagato con la fiscalità generale.
Inoltre vedremo che c'è un ulteriore teorica economica di Pauly in cui si sostiene che la redistribuzione può essere considerate un bene pubblico locale basandosi su ipotesi. Una di queste è che i ricchi a livello locale sono contenti a redistribuire un po' di reddito anche ai più poveri e quindi la redistribuzione diventa un bene pubblico non escludibile perchè poi una volta che viene fatta sono tutti contenti anche quelli che non hanno contribuito a redistribuire.
Allora vediamo il principio di equivalenza con un semplice effetto pratico. C'è un caso in cui l'area dei benefici è inferiore a quella dei confini politici della giurisdizione. E' il caso sulla sinistra. Ipotizziamo che c'è un'area industriale in cui l'attività industriale comporta dei problemi di inquinamento acustico. Per decidere una politica di non inquinamento acustico c'è una giurisdizione amministrativa molto superiore a quella in cui c'è l'area industriale. Qui probabilmente ogni politica di controllo dell'inquinamento ha dei costi che devono essere ripartiti su tutta la collettività ovvero su tutta l'area B. E' molto probabile  secondo la teoria delle scienze collettive che essendo la popolazione di minoranza residente in una zona industriale, non si troverà un accordo perchè gli altri cittadini non vorranno pagare il costo dell'inquinamento acustico. Si può ipotizzare che ci potrebbe essere uno scambio di favori tra cittadini che abitano nelle zone industriali e quelle che non ci abitano attraverso una contrattazione tra le varie minoranze ma questo ha dei costi decisionali molto alti e quindi è difficile che si possa realizzare. In questo caso la teoria delle scelte collettive ci implica che non si riuscirà a svolgere un'attività di controllo di inquinamento essendo l'area dei benefici troppo limitata rispetto all'area complessiva della giurisdizione.
Il secondo caso è l'opposto. Noi abbiamo un'area dei benefici molto superiore a quella corrispondente a quella dei confini amministrativi dell'area giurisdizionale. Il riferimento in questo caso è il concetto di esternalità. Immaginiamo che un'amministrazione locale abbia dei problemi economici e cerchi di mettere in moto l'economia attraverso interventi di spesa pubblica anti depressiva cosa avremo? Se l'area è relativamente piccola molto spesso questi interventi anti depressivi sviluppano l'attività economica di altre giurisdizioni e non tanto della propria giurisdizione attraverso importazioni. Ci sono casi come quello degli Stati Unite dove interventi di spesa pubblica hanno portato più importazioni dalla Cina e quindi hanno dato un vantaggio all'economia cinese invece che a quella americana. Questo caso due comporterà che le Regioni non avendo degli effetti rinunceranno a sviluppare altri interventi anti depressivi mentre se lo facesse una unità di governo che corrisponde a tutta l'area dei benefici questo non avverrebbe.
Altri casi possono essere presi in considerazione. Ammettendo che le regioni abbiano funzioni monetarie queste potrebbero espandere l'offerta di moneta generando addirittura inflazione in tutte le regioni e quindi sviluppando in questo caso un'esternalità negativa. Per risolvere questo problema bisognerebbe ipotizzare un sistema di contrattazioni fra giurisdizioni per coordinare i propri interventi di politica economica in modo che tutti abbiano gli stessi vantaggi. Tuttavia tanto più numerose sono le giurisdizioni tanto più è difficile sviluppare livelli di contrattazioni tali da trovare un accordo perchè tutti giocheranno a fare il free rider ovvero di avere benefici senza avere un costo. La soluzione è che se avessimo un governo unico questo problema non si avrebbe.
Quindi questo è un'esposizione pratica attraverso questi due concetti della distinzione tra aree amministrativa e area in cui si esercitano gli effetti della politica di quella giurisdizione amministrativa per cui si arriva al principio di equivalenza come principio da utilizzare per l'attribuzione delle competenze in materia allocativa o di regolamentazione. In realtà il secondo esempio era più che una competenza in materia allocativa una competenza in materia di interventi di stabilizzazione.

Andiamo alla seconda grande funzione attribuibile agli enti locali. Se non ci basiamo sul principio di equivalenza cosa succede sulla funzione redistributiva? La prima risposta che possiamo dare è quella che la funzione amministrativa dovrebbe essere attribuita al centro e non alle giurisdizioni locali. Questo perchè se una giurisdizione locale assumesse provvedimenti redistributivi a favore delle classi di cittadini a più basso reddito facendo però pagare qualcosa di più ai ricchi, cosa potrebbe succedere se questa politica fosse rilevante e in presenza di giurisdizioni? Succede che nel breve-medio periodo la popolazione pubblica tenderebbe andarsene da quella giurisdizione e localizzarsi in altre giurisdizioni dove l'imposizione è più bassa. Nello stesso tempo noi avremmo anche un afflusso di popolazione povera perchè loro sanno che quella giurisdizione redistribuisce e quindi vanno a localizzarsi li. Alla fine avremo una situazione sostanzialmente insostenibile. E' chiaro che l'introduzione nello spazio della scienza delle finanze è molto rilevante perchè comporta una serie di problemi di mobilità. Un aspetto importante nell'economia pubblica locale è quanto sia realistica l'ipotesi di mobilità perchè se noi avessimo una popolazione ancorata che non può muoversi per eccessivi costi e distanze è chiaro che tutte queste ipotesi cadrebbero. Però l'ipotesi di fondo è che comunque in presenza di molte giurisdizioni la mobilità è comunque possibile sopratutto nel medio lungo raggio. Per esempio nelle aree metropolitane è chiaro che la localizzazione residenziale è abbastanza semplice.
Dal punto di vista del principio di equivalenza la redistribuzione deve gestirla lo stato altrimenti abbiamo questi problemi.
Dietro a questo discorso dei sostenitori della redistribuzione a livello centrale c'è anche una considerazione non tanto di tipo economico ma ti tipo ideologico perchè si sostiene che la redistribuzione a livello locale sarebbe molto più difficile perchè a livello locale è più difficile comporre gli interessi tra le diverse categorie sociale. E' più facile una politica redistributiva a livello nazionale perchè è più facile trovare alleanze complessive a livello nazionale che favoriscono la redistribuzione.
La redistribuzione a livello locale però in parte esiste per un problema di fornitura di servizi pubblici che hanno la caratteristica di monopolio naturale (servizio di distribuzione dell'acqua) in cui in base alla teoria esiste la necessità per una soluzione efficiente che il settore pubblico finanzi il deficit di bilancio che deriva dalla condizione di uguaglianza tra prezzo del servizio pubblico e costo marginale. Quindi quel finanziamento deve essere fatto con quel sistema tributario locale e questo implica una redistribuzione. In secondo luogo anche per i beni pubblici di tipo puro, anche se gli enti locali fornissero solo questi servizi, per non avere redistribuzione questi non dovrebbero essere finanziati attraverso il criterio del beneficio puro ovvero sulla base della disponibilità a pagare di quei servizi da parte dei singoli cittadini. Ovviamente questo è molto difficile da realizzare perchè noi dovremmo conoscere la disponibilità a pagare per ognuno di questi servizi.
Una certa possibile redistribuzione a livello locale può avvenire laddove ipotizziamo che ci sia una disponibilità alla redistribuzione da parte dei ricchi. In questo caso non avremmo più quella mobilità dei cittadini ricchi che fuggono dalla giurisdizione con alta pressione fiscale per politiche redistributive ma ci può essere una disponibilità a farlo anche per motivi connessi alla esternalità delle redistribuzioni in termini di miglioramenti del clima sociale all'interno  della giurisdizione, diminuzione della criminalità ecc.
Infine un quarto motivo per cui si può ipotizzare che la distribuzione possa avvenire anche a livello locale deriva dal concetto di redistribuzione come bene pubblico locale cioè la redistribuzione può essere richiesta non in giurisdizione in base al livello di reddito perchè i cittadini ricchi provano piacere a vedere gli effetti di reditribuzione in termini di diminuzione della povertà presente nella giurisdizione di residenza. Quindi in ogni giurisdizione ci sarà una domanda diversa di redistrbuzione in cui la redistribuzione viene spinta fino ad un livello ottimale che è definito tra l'uguaglianza tra il costo marginale dovuto dall'aumento dell'imposta per i più ricchi rispetto al beneficio dato dall'aumento del reddito dato ai più poveri. Quindi è interessante considerare la redistribuzione come un bene pubblico locale e questa ha una conseguenza molto rilevante. Vuol dire che la redistribuzione potrebbe essere data anche a livello locale e vorrebbe dire che noi riconosciamo la redistribuzione come un bene pubblico locale e quindi potremmo dire, prendiamo il caso del nostro ordinamento, che i piemontesi potrebbero volere una distribuzione diversa dai calabresi o dagli emiliani. Quindi noi potremmo avere situazioni di distribuzioni del reddito differenziate a livello regionale. E' chiaro che un discorso di questo tipo giustificato dal fatto che noi riteniamo la redistribuzione un bene pubblico locale, implicherebbe che non avrebbe più senso il principio di uguaglianza costituzionale.
Il modello di Pauly è molto interessante perchè se la redistribuzione diventa un bene pubblico locale salta il discorso che la funzione di redistribuzione è affluibile solo al centro e invece apre degli scenari politico -istituzionali molto complessi.
Se noi andassimo a vedere la situazione da un punto di vista storico vediamo che nelle politiche locali noi abbiamo attività redistributive come nel campo assistenziale. In questo campo abbiamo per esempio dei trasferimenti fatti alle famiglie più bisognose. Tra l'altro grandi sistemi di sicurezza sociale si sono sviluppati dopo che originariamente erano nati a livello locale come è successo per l'assistenza ai poveri d'Inghilterra. Nello stesso tempo c'è una notevole ripresa in campo sociale degli enti locale. La riforma della legge quadro sull'assistenza sociale dimostra che un ruolo dei governi locali ci può essere perchè oggi i sistemi di Welfare di assistenza sociale stanno diventanto più selettive ed ad identificare meglio i beneficiari. Allora qui abbiamo un'attribuzione di competenze che può essere gestita meglio a livello locale per il vantaggio informativo che le amministrazioni possono avere a livello locale. Quindi gli enti locali possono arrivare meglio a identificare le categorie più bisognose. Questo è anche un vantaggio del decentramento.
Tutti questi ragionamenti ci portano a identificare un set di principi per definire i criteri di assegnazione.
Quando si può dare a un governo locale delle funzioni? Quali sono i criteri che possiamo seguire? Atribuire una funzione intanto vuol dire verificare se quella funzione attribuita a quel livello di governo presenta o non presenta delle economia di scala.
Un secondo criterio è quella dell'interiorizzazione dei costi e dei benefici. Questo caso è il controllo delle esternalità. Cioè io devo attribuire una funzione in maniera tale che non mi rimane tante esternalità fuori dalla giurisdizione amministrativa perchè se no quella produzione non arriverà a livello efficiente perchè quella amministrazione locale terrà conto solo dei costi e benefici all'interno della sua giurisdizione. Il terzo criterio è quello della prossimità. Io devo cercare di privilegiare l'avvicinanza tra ente locatore ed utente. Questo perchè? Per tutti i motivi che abbiamo visto in merito ai vantaggi del decentramento cioè maggiore controllabilità, maggiori vantaggi informativi ecc. Quanto è più piccola la giurisdizione è evidente che più probabilmente dovrebbe esserci una maggiore omogeneità delle preferenze dei consumatori e quindi è più facile arrivare ai vantaggi che abbiamo visto nel teorema del decentramento di Oates. Infine la presenza di economie di funzioni sono quelle che si ottengono per quello che concerne le funzioni amministrative gestendo più servizi insieme. Queste sono le cinque linee guide che utilizzeremo per vedere il problema dell'attribuzione di funzione in campo allocativo.
L’ultima volta avevamo iniziato ad affrontare il problema della ripartizione fra livelli di governo, e stavamo cercando di individuare i principi generali che la teoria economica ci riferisce per quello che concerne l’attribuzione delle diverse competenze ai diversi livelli di governo.
Siamo quindi di fronte al problema di capire quanti livelli di governo sia in termini di distribuzione verticale dei livelli di governo (cioè vedere se avere un solo livello di governo sotto ad un unico livello di governo nazionale, o se potremmo averne di più), e allo stesso tempo ad ogni livello orizzontale, quale può essere il numero di governi locali che ogni livello deve avere; se facciamo il caso in Italia, significa andare a vedere quanti comuni, quante province e quante regioni.
Il tema del numero degli enti locali e della loro dimensione è rilevante al fine di costruire un ordinamento moderno ed efficiente. Allo stesso tempo, se si guarda al dibattito politico istituzionale corrente, il tema della riorganizzazione degli enti locali è rimasto nell’agenda dei buoni intendimenti dei vari governi che si sono succeduti nel Paese, però non abbiamo ottenuto molto; anzi, se è vero che dagli anni ’90 ad oggi ci sono stati grandi riforme, va però fatto notare che il numero dei comuni in Italia è aumentato, così come il numero delle province, quando invece tutto il dibattito è orientato sulla razionalizzazione dell’organizzazione.
Guardando anche alle regioni, si può notare come in Italia queste abbiano una variabilità enorme dal punto di vista delle caratteristiche strutturali di base: si va da regioni come l’Umbria che sono più piccole di un comune metropolitano come Torino, a regioni popolose come la Sicilia e la Lombardia, con così evidenti differenziali geografici, e ciò potrebbe quindi suggerire che non sarebbe fuori dal mondo ipotizzare delle riorganizzazioni territoriali gestite dalle regioni, anche perché già in passato ci sono state proposte di questo genere (si prevedeva la riduzione delle regioni da 20 a 12, con degli accorpamenti, con razionalizzazioni basate su parametri economici). Ci si deve però basare anche su altri parametri, come ad esempio esigenze di natura politica, che possono prevalere su principi di razionalità economica.
Avevamo visto l’altra volta il principio dell’articolazione territoriale, che deve partire dal rispetto del principio di equivalenza, cioè di cercare il più possibile di fare in modo che in un’area amministrativa i benefici che derivano dai servizi forniti dalla giurisdizione locale che sottende da quell’area amministrativa rientrino in tutta quell’area, cioè che ci sia un’equivalenza fra confini amministrativi e area dei benefici e dei servizi pubblici locali che vengono erogati.
Avevamo visto che potevano emergere dei problemi quando l’area era più piccola o più grande rispetto all’area dei benefici, e quindi in quei casi si arrivavano a delle soluzioni inefficienti.
Avevamo anche visto che per definire l’articolazione di competenze fra i livelli di governo ci poteva essere il grande aiuto della ripartizione di Musgrave che distingueva in tre grandi funzioni: la funzione allocativa (ovvero la fornitura di beni e servizi pubblici come acqua, gas, trasporti pubblici), la funzione redistributiva (vale a dire in una società si tende a voler redistribuire il reddito attraverso il sistema progressivo fiscale, da un lato per favorire i trasferimenti monetari verso le categorie più bisognose, con una redistribuzione diretta, dell’altro per via indiretta utilizzando la spesa pubblica per fornire dei servizi pubblici finali.
Non bisogna però pensare che la redistribuzione attraverso la spesa pubblica locale sia sempre progressiva, cioè che va a vantaggio dei più poveri: ci sono casi ad esempio di alcuni interventi per la cultura, come  le sovvenzioni che vanno a favore dei teatri stabili comunali, e se si fa un’analisi economica, si può vedere che i maggiori consumatori di questi servizi sono appartenenti a fasce di reddito più elevate. La spesa pubblica andava quindi a favore delle classi sociali medio alte) e infine la funzione di stabilizzazione.
La teoria dice che la redistribuzione non dovrebbe ma essere affidata a livello locale, in quanto si potrebbe verificare il problema della mobilità della popolazione, che ci permette di avvicinare  molto il sistema di governo locale di fornitura dei servizi e beni pubblici locali ad un sistema quasi concorrenziale: vale a dire che ci sono più enti, e il cittadino è libero di scegliere in maniera più congeniale alle sue esigenze, con costi minori.
Però la teoria ha anche dimostrato, come abbiamo visto l’altra volta, che i servizi pubblici locali hanno un profilo di tipo distributivo, con la distribuzione che può quindi venire considerata come un bene pubblico locale, con i benefici limitati alla popolazione presente localmente; ciò implicherebbe che si dovrebbe mettere in discussione un principio presente nella Costituzione modificata nel 2001, che è quello che prevede che la funzione del livello nazionale è di prevedere un livello di alcuni servizi pubblici di base comune a tutti i cittadini italiani, garantendo un livello di servizio a prescindere dal livello di reddito, con una scelta di redistribuzione a livello nazionale imposta a tutte le collettività, nel nostro caso a tutte le collettività regionali.
Invece, dal punto di vista della teoria locale, se è vero questo discorso della redistribuzione da intendersi come bene pubblico locale, noi dovremmo ipotizzare che ci sarebbe una domanda di redistribuzione diversa nelle venti regioni italiane.
Tendenze recenti comportano il fatto che si stia andando verso politiche sociali più selettive, in cui l’intervento degli enti locali diventa sempre più rilevante per questo possibile vantaggio informativo che abbiamo visto poter essere piè efficiente in quanto il governo locale è più vicino al cittadino, e quindi può rispecchiare di più le sue preferenze in materia di servizi pubblici, e ugualmente può rendere più mirate le varie politiche sociali perché può andare più a fondo nella conoscenza delle realtà sociali delle diverse aree territoriali (ad esempio l’assistenza ai poveri è tipicamente locale).
Detto questo possiamo partire per fare una specie di schema di assemblazione delle competenze per quanto concerne la funzione allocativa. Come possiamo affrontare il problema della direzione ottimale delle giurisdizioni locali, e quindi il problema del numero di giurisdizioni sia in senso verticale (cioè quanti livelli di governo, ovvero quante regioni, quante province, quanti comuni) che orizzontale (quanti livelli di governo sullo stesso livello orizzontale).
Tratto da SCIENZE DELLE FINANZE di Andrea Balla
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