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Complicazione del precedente modello (tre tipi di governo - tre tipi di beni pubblici)


Considerando beni pubblici puri, consumati in quantità uguali da tutti i cittadini di diverse giurisdizioni, si ipotizza che la popolazione sia distribuita uniformemente sul territorio e che ci siano tre tipi di governo, con tre tipi di beni pubblici: il primo governo ha un bene con una dimensione spaziale che si estende su tutto il territorio nazionale, il secondo ha un altro bene che si estende per un terzo del territorio nazionale, e il terzo ha un bene con una dimensione spaziale pari ad un nono del territorio nazionale.
Quindi se noi vogliamo rispettare il principio di equivalenza, dovremmo avere una perfetta corrispondenza fra gli enti e le aree dei benefici: il governo centrale quindi si occuperà della produzione e della distribuzione del bene pubblico nazionale, mentre il bene pubblico che ha un’area di benefici pari a un terzo del territorio nazionale sarà affidato ad un ente intermedio che chiameremo per semplicità regione, e avremo tre giurisdizioni e daremo nove giurisdizioni più piccole, tutte con la stessa area pari ad un nono del territorio nazionale.
Le ipotesi sono molteplici: sono quindi tutti e tre beni pubblici puri, anche se quelli sotto la giurisdizione nazionale sono beni pubblici locali puri, hanno una dimensione di bene pubblico limitata parzialmente; non ci sono esternalità, e questo per permettere di rispettare il principio di equivalenza, e quindi tutti i benefici si fermano all’interno della giurisdizione territoriale; la popolazione  è distribuita in modo uniforme e presenta anche preferenze uguali, perché sennò si avrebbero i problemi di preferenze differenziali viste nelle lezioni precedenti; abbiamo dei costi unitari costanti, quindi non si può avere il caso in cui l’aggregazione di alcune giurisdizioni potrebbe portare a delle economie di scale: se addirittura avessimo un sistema di prezzi imposta in cui ogni cittadino paga l’equivalente della sua disponibilità a pagare per quel servizio, e quindi fosse perfettamente soddisfatto, e non avessimo dei costi di organizzazione politica, noi avremmo una soluzione ottimale di governo.
Già la sola ipotesi di assenza di esternalità è di per sé molto forte, così come quella di essere in presenza di costi unitari costanti: sono due ipotesi che se abbandonate, ci porterebbero di fronte ai problemi reali dell’organizzazione del governo locale. Quindi questa è una situazione molto semplificata.
È possibile graficamente passare dal modello semplificato che abbiamo appena visto ad un’altra situazione, per vedere cosa accadrebbe se ci trovassimo di fronte ad una situazione che configuri un modello federalistico: iniziamo abbandonando l’ipotesi secondo la quale abbiamo un ambito territoriale di ricaduta dei benefici fisso per ogni politica, e consideriamo il caso di un servizio pubblico a rete, cioè quello che garantisce all’interno di una certa area di riferimento un’uguaglianza di benefici per tutta la popolazione fino ad una certa ampiezza territoriale. Quindi l’area del servizio può variare, ma all’interno di questa i benefici sono uguali per tutti i cittadini.
Possiamo ipotizzare un servizio come ad esempio la disponibilità di un lampione ogni tanti metri, è possibile verificare cosa succede rispetto ad i benefici forniti rendendo più ampia l’area del servizio; sono riportati i costi ed i benefici del servizio all’aumentare della dimensione della giurisdizione sull’asse orizzontale: quindi se noi abbiamo una determinata dimensione che cresce, se per esempio prendiamo la curva V1, ci indica come variano i mandanti del servizio per effetto della riduzione dei costi complessivi rispetto ad una ipotetica soluzione privata; cioè aumentando la dimensione, si hanno delle economie di scala (questo è il cambiamento di ipotesi che abbiamo ipotizzato rispetto al caso precedente in cui non c’era la possibilità di economie di scala).
Si può quindi vedere come la curva V1 assume un andamento anulare, e ad un certo momento identifica un punto D1 in cui si raggiunge il massimo di benefici, in cui si ha lo sfruttamento massimo delle economie di scala, e superato questo punto, si hanno delle diseconomie di scala con aumento di costi e riduzione dei benefici.
Supponiamo ora che, aumentando la dimensione, il servizio riesca a catturare le esternalità: quindi abbiamo degli ulteriori vantaggi in quanto si internalizzano eventi esterni.
Si capisce tutto meglio se si usano altri esempi rispetto a quello dell’illuminazione pubblica, come ad esempio quello della disinfestazione, in quanto questo servizio per un comune porta dei vantaggi anche per i comuni limitrofi, e se vogliamo raggiungere una produzione efficiente, dobbiamo fare in modo di ampliare la produzione fino a catturare più benefici possibili anche dai comuni limitrofi: in questo modo il costo sarà possibile ripartirlo fra un numero maggiore di cittadini.
La possibile internalizzazione degli eventi esterni la si vede riportata nella curva V2 in basso, e anche questa raggiunge un punto di massimo, e poi può via via diminuire.
Sommando le curve V1 e V2 otteniamo la curva V, quindi in caso di considerazione delle economie di scala e dell’internalizzazione degli eventi esterni, s raggiungerà un altro punto di massimo che si colloca nella dimensione ottima del punto N*.
È possibile fare un ragionamento circa l’intensità del servizio, cioè il servizio può variare sia come estensione, ma può variare anche come intensità, e quindi nel caso dell’illuminazione pubblica, vorrebbe dire ad esempio aumentare il numero dei lampioni; questo lo si può fare se c’è una domanda della collettività a richiederlo.
A questo punto nel caso dei servizi la dimensione di massimo vantaggio dell’area potrebbe ridursi all’aumentare dell’intensità del servizio, ciò perché il costo unitario dell’illuminazione si può ridurre passando da una città di tot km quadrati, ad una città più estesa, oppure aumentando l’intensità del servizio di illuminazione, possiamo avere dei costi unitari più ridotti nella città più piccola: ciò lo si può osservare nelle curve V3 e V4 che corrispondono a intensità maggiori del servizio; e quindi se tutte queste ipotesi sono vere, ci sposteremo come giurisdizione da Nb a Nc via via che l’intensità del servizio aumenta.
Molto dipende dalle tecnologie di produzione del servizio considerato, però il ragionamento che si fa qua è che introducendo economie di scala, diverse esternalità e diverse intensità del servizio, cambia completamente il corso della dimensione ottima dell’articolazione territoriale, poiché qui stiamo ragionando in un solo servizio, il che vuol dire che tale discorso andrebbe fatto per gli n servizi che andrebbero forniti da questa amministrazione locale.
Quindi qual è il problema che possiamo trovarci a dover affrontare? È ovvio che se questo discorso lo possiamo fare per tutti i servizi che abbiamo attribuito agli enti locali, noi potremmo avere un governo locale per ogni servizio. Difatti negli ultimi venti anni si è assistito ad un aumento dei modelli di organizzazioni locali settorializzate (ad esempio i modelli della gestione delle acque, o dei rifiuti).
Tra l’altro questo schema è ancora semplificato, in quanto non si è tenuto conto della curva di domanda inerente al servizio erogato, che ci porterebbe a trovare il punto di equilibrio sul livello di produzione.
Possiamo inserire un ulteriore approfondimento: dobbiamo tener conto, al di là del livello della domanda, del fatto che quando noi variamo la dimensione della giurisdizione, accade che entrano in gioco altri cittadini: quindi l’effetto è che noi avremmo una perdita di benessere di alcuni cittadini provocata dalla disomogeneità dei gusti: se noi introduciamo la curva S, che rappresenta l’andamento della perdita di benessere ampliandosi la giurisdizione a causa della disomogeneità dei gusti (e la ipotizziamo crescente in forma lineare per semplicità), dovremmo togliere dalla curva V data dalla somma di V1 e V2 la curva delle perdite di benessere S, e quindi la dimensione ottimale sarà quella in corrispondenza della massima distanza fra la curva Ve la curva S. avremmo quindi un ulteriore punto di ottimo che corrisponderebbe al punto N*.
Abbiamo quindi visto come variano i punti di equilibrio man mano che si rilassano le ipotesi semplificatrice che avevamo in partenza.
Con questo schema grafico, apportando alcune modifiche, possiamo riprodurre altre due tipologie di beni e servizi locali; se ammettiamo che ci siano delle economie di scala nelle produzioni, vuol dire che abbiamo bisogno di un’area più ampia con una data densità di popolazione, o un’area più ristretta se abbiamo una densità più elevata; quindi se sull’asse verticale abbiamo ricavi e costi come definiti già anche in precedenza, la curva Vd dei benefici può essere riferita ad un’area densamente popolata, mentre la curva Vnd ad un’area scarsamente popolata.
L’andamento delle curve è legata ad ipotesi sulle fiscali, si raggiunge un punto di massimo in cui i costi unitari sono minimi, e la dimensione si riduce all’aumentare della densità.
Bisogna anche in questo caso non tenere conto delle sole economie di scala, ma anche del problema dato dal fatto che il beneficio tende qui a diminuire all’aumentare della distanza; dovremo quindi ricorrere ad una valutazione della perdita di benessere dei cittadini a causa della riduzione dei benefici conseguente alla distanza (è il caso del controllo del traffico): l’unica maniera sarebbe di effettuare un’indagine sulle preferenze dei cittadini per capire quanto sarebbero disposti a pagare per avere quel certo servizio più vicino al loro luogo di residenza, e così possiamo capire qual è la perdita di benessere.
A questo punto il modello è identico a quello precedente, dovremmo ridurre la perdita di benessere dai vantaggi ottenibili dalle economie di scala.
Questo grafico può essere utilizzato ugualmente anche rispetto alla terza categoria di beni che avevamo definito , cioè i cosiddetti servizi puntuali (ad esempio scuole e ospedali): in questo caso possiamo ipotizzare curve perfettamente identiche a quelle dei servizi a rete con benefici decrescenti, e in questo caso è più facile calcolare la perdita di benessere, utilizzando delle analisi in cui la perdita di benessere  è collegata ai costi dello spostamento, che quindi riducono i vantaggi identificati dalla curva V. in questo caso abbiamo delle tabelle di corrispondenza che ci dicono il costo dello spostamento identificabili nelle distanze chilometriche rispetto al luogo, sono costi  diretti legati alla distanza. In questo  grafico non è rappresentato, ma possiamo immaginarci che ci sia una curva che ci porti una riduzione di benessere dovuta a questi costi.
Il primo criterio che noi dobbiamo avere è legato all’assenza di economie di scala, in quanto riducendo molti costi unitari di produzione, questo può ampiamente compensare la stessa disomogeneità delle preferenze.
Un secondo punto è l’internalizzazione dei costi e dei benefici: questi due criteri ce li si trova sempre davanti quando si parla di distribuzione delle competenze.
Il terzo punto è la prossimità fra l’ente erogatore e gli utenti: se abbiamo delle incertezza rispetto ai due primi criteri, dobbiamo scegliere normalmente quello che ci avvicina di più agli utenti, perché questo può rendere più facile la soddisfazione  delle preferenze individuali, oltre a tutti i vantaggi che ci possono essere in termini di controllo del servizio.
Maggiore o minore omogeneità nelle preferenze dei consumatori implica che quanto più vi è prossimità fra erogatore e utenti, e tanto più è probabile l’omogeneità nelle preferenze.
La presenza di economie di funzione sono economie che si ottengono quando forniamo più servizi insieme, come ad esempio nel caso dell’impresa multi-utility, sono attività comuni che si possono gestire per la fornitura di servizi diversi.
Le economie di scala sono una situazione in cui il costo medio di produzione decresce al crescere della dimensione degli impianti della produzione: più precisamente una funzione della produzione in cui, quando i fattori produttivi raddoppiano, la produzione diviene più che doppia.
Siamo in presenza di economie di varietà (o di scopo) quando il costo di produrre congiuntamente q1 unità del bene 1 e q2 unità del bene 2 è più basso del costo di produrle separatamente.
Si parla invece di esternalizzazioni quando“la produzione di un servizio pubblico è acquistata (delegata a) un’impresa esterna all’ente locale. L’impresa è generalmente a capitale privato, ma può essere anche a capitale misto. Non essendo confinata all’ambito di un singolo ente locale, l’impresa può espandersi (e questo è il punto importante) fino al completo sfruttamento delle economie di scala. Il prezzo pattuito dal singolo comune, quale che sia la sua dimensione, incorporerà i vantaggi della produzione a larga scala.
È importante questo aspetto perché le economie di scala possono essere raggiunte da un operatore pubblico non solo attraverso riorganizzazioni territoriali, con l’ente che aumenta le sue dimensioni, ma qui abbiamo introdotto il concetto di esternalizzazione perché possiamo immaginare un’ulteriore soluzione rispetto al problema della dimensione ottima del governo locale: questa dimensione di efficienza la si può raggiungere con l’esternalizzazione, cioè il settore pubblico locale non produce più direttamente un certo servizio, ma lo acquista sul mercato, raggiungendo la dimensione efficiente.
La fornitura di un servizio pubblico può quindi essere effettuata in maniera efficiente attraverso l’acquisizione di una produzione privata.
Si può immaginare di essere consulenti del governo di un Paese che ha deciso di riorganizzare il settore pubblico e decentralizzare i servizi, si prende una lista di servizi e si guarda a che livello attribuire quel dato servizio. Per farlo si dovrà tenere conto dei cinque criteri visti prima, cioè le economie di scala, le economie di scopo, le esternalità, la prossimità e le omogeneità delle preferenze dei consumatori.
La scelta dipenderà dall’articolazione territoriale di questi livelli. È quindi una matrice di criteri, un incrocio fra criteri e tipologia di servizi.
Tipologia di servizi che ugualmente devono essere considerati nella loro duplice dimensione di servizi puntuali e a rete; tendenzialmente il servizio puntuale va più ad un livello locale, mentre quello a rete va più ad un livello ad area vasta.
Tratto da SCIENZE DELLE FINANZE di Andrea Balla
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