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Servizi forniti a domanda


La prima tipologia è quella dei (prezzi privati) o quasi privati, nel senso che sono pagamenti di natura volontaria a fronte di acquisti di beni e servizi forniti dal settore pubblico locale, e che quindi grosso corrispondono ad uno scambio di mercato. Prezzi privati o quasi privati perché? Perché molto spesso anche in questi prezzi di vendita l’operatore pubblico comunque non opera proprio come un privato che massimizza il proprio profitto. Può tener conto di qualche ulteriore valutazione o può variare anche solo leggermente il prezzo di vendita del servizio dal prezzo che sarebbe utilizzato da un operatore privato. Comunque il criterio di base è che sono prezzi che partono dal costo di produzione. I prezzi quasi privati sono servizi forniti dall’operatore pubblico, tipo le utilities (acquedotto), che sono commisurati al costo di produzione.
Poi abbiamo i prezzi pubblici (o tariffe). Anche in questo caso sono sempre i consumatori finali che domandano il servizio e che determinano la quantità acquistata. La differenza rispetto ai quasi privati deriva dal fatto che in questo caso l’ente pubblico, che è la ragione per cui fornisce il servizio, nella valutazione del prezzo di vendita inseriscono le considerazioni legate alle economie e diseconomie esterne che si possono originare da questo. Il caso tipico è quello dei trasporti pubblici in cui il prezzo è sempre inferiore al costo di produzione perché si tiene conto dei vantaggi di tipo ambientale che si hanno nell’utilizzo del trasporto pubblico. Viceversa possiamo avere il caso opposto di prezzi superiori a quello che sarebbe il costo di produzione per tener conto di effetti negativi da un punto di vista ambientale. Ad esempio il legame delle aziende forestali può essere venduto con un prezzo quasi privato nel senso che potrebbe essere venduto ad un prezzo superiore a quello che sarebbe venduto da parte di un operatore privato perché l’operatore pubblico tiene conto delle esigenze di mantenere degli equilibri ambientali in termini di boschi, foreste.
Questa tassonomia di entrate vede via via che si passa dai prezzi privati ai prezzi pubblici alle tasse poi vedremo le altre tipologie di entrate sono riconducibili ad un principio di controprestazione, quindi un principio di scambio tra privato e operatore pubblico locale che accresce l’interesse pubblico e cresce la caratteristica di indivisibilità del servizio, quindi ci si avvicina sempre di più al bene pubblico puro.

La Tassa è un punto di passaggio perché sono pagamenti, da un certo punto di vista, legati alla copertura di un costo di un servizio che ha un interesse generale ma che risponde anche a un interesse/vantaggio individuale. Il caso tipico è quello delle licenze commerciali o licenze per la gestione dei taxi. In questo caso gli enti locali utilizzano il loro potere d’imperio per un’ esigenza di carattere generale ma nello stesso tempo rispondono a un interesse privato di un particolare cittadino nello svolgimento di una certa attività. Quindi *quando il consumo di un servizio fornito pubblicamente arreca vantaggi non solo a che ne ha fatto domanda (es. istruzione universitaria) ma anche alla collettività, noi introduciamo il concetto di tassa dove il pagamento è subordinato ad una richiesta volontaria di erogazione di un servizio. * E’ simile al prezzo pubblico, ma con un prezzo minore del costo medio; e quindi * la copertura del disavanzo, rispetto alla fornitura del servizio, è lasciata a altre forme di entrata di tipo coattivo; e * la quota di costo coperta da entrate di tipo coattivo è decisa dagli enti locali e dovrebbe corrispondere al peso delle esternalità positive;
Passando alle PRESTAZIONI OBBLIGATORIE COATTIVE ma sempre riconducibili al principio della controprestazione, noi abbiamo i contributi speciali obbligatori che sono pagamenti non volontari che sono legati a dei vantaggi che alcuni residenti possono ottenere rispetto a specifiche attività svolte dalle amministrazioni locali. Il caso tipico è il vantaggio che si può originare a seguito dalla costruzione di infrastrutture ( la metropolitana da il vantaggio alle utenze localizzate lungo il percorso della metropolitana). Chiaramente è una prestazione obbligatoria perché è molto difficile identificare il costo e il beneficio esatto individuale. Prima della riforma del 1970 c’erano nel nostro ordinamento, oggi non ci sono ma si è pensato ad una possibili reintroduzione nelle leggi urbanistiche a livello regionale.
Le imposte improntate al principio del beneficio sono un ulteriore passaggio da entrate a fronte di servizi richiesti dal cittadino a prestazioni obbligatorie cioè sono imposte, pagamenti obbligatori commisurati al consumo specifico di alcuni servizi. Un esempio che si fa sempre è quello dell’imposta sulla benzina che in realtà sono collegate all’utilizzo delle infrastrutture stradali pubbliche. Quindi può essere assimilata ad un prelievo sui consumatori fiscali. Quindi c’è un diretto legame rispetto alla teoria del beneficio.
Un altro tipo di imposta più direttamente finalizzata sono le cosi dette imposte di scopo delle quali abbiamo già avuto modo di parlare. Sono imposte che hanno un gettito predeterminato rispetto a determinate finalità. Ad esempio l’imposta di scopo potrebbe esse l’imposta sulla benzina finalizzata obbligatoriamente alla manutenzione delle strade. Ci possono essere varie forme. Non sempre è facile garantire un rispetto dello scopo determinato. Alle amministrazioni locali in teoria piacciono e tant’è vero che nel decreto delegato della legge 42 è presente un’ imposta di scopo finalizzata soprattutto alla costruzione di determinate  infrastrutture di tipo pubblico.
Dopo di che passiamo alle imposte generali che abbiamo visto quando abbiamo parlato di entrate tributarie. Ricordatevi comunque che anche questo secondo sottogruppo di prestazioni obbligatorie coattive sono comunque entrate di tipo tributario, quindi nella riclassificazione di bilancio finiscono nel titolo I delle entrate.
Questo è un po’ il passaggio che abbiamo visto, tra l’altro sulla tassonomia di entrate pubbliche non c’è un accordo completo su queste definizioni, anche perché nel substrato di queste classificazioni c’è un grosso dibattito su queste concettualizzazioni. Questo consente di offrire uno spaccato, una tassonomia adeguata che comprende una fonte di finanziamento degli enti locali che sta acquisendo sempre maggiore rilievo.

Esiste anche una definizione ufficiale che è quella dell’Ocse, che è bene ricordare, perché le statistiche dell’Ocse sulle entrate pubbliche sono, assieme a quelle del Fondo Monetario, quelle più rigorose, e soprattutto sono le riclassificazioni sulle cui basi si fanno delle rilevazioni sui bilanci delle amministrazioni pubbliche di tutti i paesi che fanno parte dell’Ocse e quindi consentono dei confronti omogenei. L’Ocse distingue tra: - entrate tributarie e – entrate tariffarie. Le entrate tributarie sono pagamenti obbligatori rispetto ai quali non corrisponde la fornitura di alcun servizio specifico. Le entrate tariffarie sono pagamenti non obbligatori chiaramente collegati alla fornitura di un specifico servizio ( ci sono casi incerti).
Qual è il problema ? Ci sono alcuni casi in cui non è facile distinguere tra imposte e tariffe. Questo avviene quando non è chiaro dove vanno a finire i benefici del servizio che viene fornito dall’amministrazione pubblica, cioè i benefici non sono attribuiti chiaramente a colui che paga per ottenere il servizio. Questo avviene quando la tariffa è molto superiore al costo del servizio. Questo è riferibile a tutta una serie di tasse di licenza. Pensate alla tassa per i passaporti ha un costo superiore a quello del servizio e sono prestazioni a domanda che però sono strettamente legati al potere sovrano dello stato di regolamentare certe attività della vita sociale.
C’è però un grosso dibattito sui Vantaggi e sui Problemi nell’Uso dei Prezzi Pubblici (tariffe). In questo caso limitiamoci proprio alle prestazioni a domanda, non considerando tutte le tipologie di entrate che possono essere più o meno ricondotte al principio della controprestazione.

VANTAGGI  
Il vantaggio principale nell’uso dei prezzi pubblici deriva dal fatto che * permette ai cittadini di segnalare le quantità desiderate dei beni ; quindi i cittadini possono operare come in un mercato quando segnalano le quantità desiderate dei vari beni e la loro disponibilità a pagarli senza un intermediazione politica, come nel caso di fornitura di beni pubblici senza controprestazione diretta.
In questa maniera si avrebbe anche * una più efficiente distribuzione delle risorse tra pubblico e privato, nel caso che noi abbiamo una possibilità di un’ alternativa tra pubblico e privato. Questo può garantire una * maggiore efficienza allocativa sempre nel caso in cui noi abbiamo più unità di offerta. Infine in questa maniera riusciamo ad ovviare al problema che abbiamo visto in merito alle entrate tributarie quando abbiamo detto che non ci sono tante entrate tributarie da attribuire agli enti locali. Questo genera il così detto squilibrio verticale, cioè il fatto che le entrate proprie degli enti locali sono inferiori ai loro fabbisogni di spesa delle funzioni che devono svolgere in una fase in cui c’è stato un forte decentramento delle funzioni. Questo comporta un aumento dei trasferimenti dallo stato. Il vantaggio nell’utilizzo dei prezzi pubblici è che * aumentiamo il peso delle entrate autonome degli enti locali ( riduzione dei trasferimenti intergovernativi).  Tant’ è vero che quando si utilizzano degli indicatori di autonomia degli enti locali abbiamo due tipi di indicatori: - uno è l’indicatore di autonomia tributaria in genere dato dal rapporto tra le entrate tributarie di un ente locale e il totale delle sue entrate correnti; - un altro è l’indicatore di autonomia finanziaria dato dal rapporto tra entrate tributarie + entrate extratributarie (prevalentemente entrate tariffarie) e il totale delle entrate correnti.

PROBLEMI
Perché non si fa un uso molto ampio di questa tipologia di entrate? Perché possono creare altri problemi soprattutto di natura distributiva. Intanto a volte l’utilizzo dei prezzi pubblici * implica la necessità di escludere consumatori, cioè può avere eccessivi costi di riscossione/raccolta che possono rendere antieconomico l’utilizzo di questo sistema. Il caso tipico può essere il caso della viabilità minore, parchi pubblici.
Altro problema possiamo averlo con  * la tariffazione di  servizi con forti esternalità. In questo caso in verità il problema è quello di avere dei criteri adeguati per valutare il peso delle esternalità. Questo comunque ci pone un grosso limite nell’utilizzare al 100% la tariffazione rispetto al costo. Molti dei servizi pubblici locali vengono forniti proprio pubblicamente proprio a seguito di queste esigenze di copertura delle esternalità positive. Nel caso dei trasporti pubblici ferroviari, voi sapete che con queste forme di privatizzazione se non altro formale del sistema ferroviario comunque la valutazione delle esternalità viene fatta affidando il servizio a un concessionario privato e la fornitura del servizio sottocosto viene pagata dall’operatore pubblico con dei contratti di servizio. Questo è un altro modello che risponde alla stessa logica di dire che il settore pubblico lo produce direttamente e viene prodotto anche con delle forme di cosiddetta concorrenza di mercato, vale a dire delle gare, in cui tutti gli operatori possono concorrere però il risultato è sostanzialmente lo stesso.
Abbiamo poi dei problemi di * assenza di pluralità di offerta in cui non c’è alcuna possibilità di una più efficiente distribuzione delle risorse tra pubblico e privato, il cittadino non ha la possibilità di  ricorrere ad altre forme di offerta, e quindi non c’è l’opzione di exit.
Il punto più rilevante è che tutte le volte che noi facciamo pagare un servizio sulla base del costo di produzione, noi non svolgiamo alcuna azione di redistribuzione (* assenza di redistribuzione facendo pagare i servizi al loro costo). Quindi se un servizio veniva fornito sottocosto, ad esempio, a fasce di consumatori che facevano parte delle classi di reddito più basse se noi passiamo a tariffare totalmente al 100% il costo è chiaro che questi consumatori non avranno più il beneficio che avevano pagandolo sottocosto. La teoria economica in genere ci dice che la politica redistributiva può utilizzare altri strumenti, ad esempio invece di far pagare sottocosto un servizio, che molto spesso ha degli effetti negativi dal punto di vista dell’efficienza produttiva, perché pensate all’acqua se non si fa pagare l’acqua c’è un grosso rischio di spreco, l’aspetto redistributivo poteva essere raggiunto ugualmente in maniera molto più semplice attraverso forme di sussidi oppure forme di tariffazione diversificata a seconda delle classi di reddito. Ci sono altri strumenti al di fuori di quello di usare tariffe sottocosto. Quali sono questi strumenti? – Imposta negativa sul reddito; nel senso che si potrebbe garantire a tutti i cittadini che hanno un reddito inferiore a una certa cifra determinata a livello politico di garantire un contributi aggiuntivo che gli consenta, in questo caso, di utilizzare i servizi che prima venivano tariffati sottocosto senza avere una reale spesa. L’altro sistema suggerito dalla teoria economica è quella di – distribuire dei voucher alle persone in condizioni disagiate, che corrisponde sostanzialmente all’ - esenzione parziale o totale. Il vantaggio del voucher si dice che potrebbe consentire una maggiore efficienza nella gestione dei controlli delle persone che hanno diritto a questa esenzione con un unico ente che distribuisce i voucher per tutti i servizi che si ritiene che debbano essere sussidiati per motivi di carattere sociale. Quindi come vedete c’è molto in discussione. Certamente negli ultimi 20 anni c’è stata una tendenza ad aumentare il livello delle entrate delle amministrazioni locali che si basano sulle tariffe. Anche nel nostro paese, se andate a vedere la situazione all’inizio degli anni 70 delle aziende municipalizzate che si occupavano della fornitura dei principale servizi pubblici locali ( acqua,energia e trasporti) vi vedreste che i dati di bilancio mostrano grossissimi deficit proprio per questa scelta di tariffe sottocosto. Quindi sostanzialmente venivano finanziati attraverso le imposte generali con una chiara situazione di inefficienza produttiva. Gradualmente in alcuni settori (non nei trasporti ma energia) c’è la tendenza di una maggiore forma di finanziamento attraverso tariffe e non attraverso imposizione generale. Anche perché poi tutto sommato quello che viene fuori dai conti dei servizi pubblici locali che non fai pagare molto spesso anche dal punto di vista distributivo hanno degli effetti che non vanno a favore delle classi più disagiate a più basso livello di reddito. L’esempio tipico sono i servizi culturali, se voi andate a vedere gli utenti di teatri e spettacoli sono soggetti che appartengono alle classi medio-alte e non le classi più basse. I settori culturali sono i più sussidiati perché voi sapete che gli enti lirici, i teatri stabili si autofinanziano al 20% il resto sono contributi pubblici. Qui si potrebbe dire sì è vero, ma ci sono delle esternalità. L’esternalità è un concetto molto interessante che però quando si va a tradurre in pratica, salvo casi di indagini molto raffinate molto, spesso richiede una forte discrezionalità. Quindi questo è il complesso del dibattito rispetto ai vantaggi e svantaggi delle entrate che si basano sul principio di controprestazione.
Il principio della controprestazione è anche molto legato al discorso dei trasferimenti perché se ipotizzassimo che le amministrazioni locali addirittura non si finanziassero con i tributi ma si finanziassero tutte con entrate basate sul principio della controprestazione, e in linea con entrate tariffarie, si potrebbe ridurre nettamente il finanziamento degli enti locali con trasferimenti dai livelli superiori di governo. Però è chiaro che questo implicherebbe l’assenza di qualsiasi politica redistributiva che è difficilmente ipotizzabile.
L’altro legame che si ha rispetto all’impatto sui trasferimenti perequativi e sull’efficienza deriva dal fatto che comunque ci sarebbe la possibilità, anche se gli enti locali si finanziassero sulla base della controprestazione, che il costo per i cittadini, rispetto ad un uguale beneficio, potrebbe essere differenziato a causa delle differenti condizioni produttive che si avrebbero nei diversi enti locali (certi servizi costano di più nei comuni di montagna rispetto ai comuni di pianura). Quindi ci potrebbe essere un cosiddetto residuo fiscale negativo per i singoli cittadini che richiederebbe dei trasferimenti perequativi per renderlo uguale. Rispetto ai trasferimenti che vengono dati per catturare completamente tutte le esternalità (ricordate il principio di corrispondenza), a volte se l’area dell’amministrazione non è tale da comprendere tutti i benefici abbiamo una soluzione produttiva inefficiente perché il livello di costo e beneficio marginale del singolo ente locale è diverso da quello che avremmo nell’ente più grande che cattura tutti i benefici. In questi casi se la giurisdizione amministrativa non li copre è necessario l’intervento di un livello superiore di governo per fare arrivare la produzione ad un livello in cui costi e benefici marginali si uguaglino. Nel caso noi finanziassimo tutto con il principio di controprestazione questo non sarebbe più necessario. Se la metropolitana si finanziasse tutta con i biglietti, tutti i cittadini che la usano pagano il prezzo uguale ai benefici marginale che ne ricavano, quindi abbiamo una soluzione efficiente. In questo caso non ci sarebbe bisogno di trasferimenti.
Abbiamo visto queste due tipologie di entrate tributarie e di entrate basate sul principio di controprestazione insieme perché pur essendo diverse, però hanno un connotato comune: sono entrate autonome, sono entrate che si gestisce il singolo ente locale o amministrazione locale.
Tratto da SCIENZE DELLE FINANZE di Andrea Balla
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