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La formula del finanziamento degli enti locali


FORMULA: può indicare sia il valore pro capite dell'iva da distribuire in ogni regione oppure, come la formula presentata, la percentuale del totale dell'iva che va distribuita in ogni regione. Il secondo, terzo e quarto fattore rispondono proprio ai principi della legge: infatti occorre notare che il secondo si basa sulla capacità fiscale, il terzo termine è una verifica dei  fabbisogni sanitari, il quarto (fabbisogni dimensionali) è legato all'ampiezza delle Regioni, nel senso che l'andamento delle spese pro capite delle regioni ha un andamento campanulare rovesciato perchè nelle regioni più piccole ci sono delle diseconomie di scala (umbria, marche, molise ecc..); qui ci sarebbe una scelta politica da fare, perchè se non voglio rivedere i confini delle regioni è una scelta politica → quindi dobbiamo finanziare il costo di questa scelta (ma la scelta della legge è poi di non finanziare il 100% di questa diseconomia). Il decreto delegato che specificò la formula in un allegato tecnico era il decreto 56/2000 che per gli addetti al lavoro del federalismo fiscale è passato alla storia perchè ha trovato un'attuazione molto faticosa con molti conflitti (pretestuosi perchè la formula in se stessa ha il pregio di essere semplice).
Nella ridistribuzione noi abbiamo da un lato la distribuzione dell'iva che noi dovremmo dare se nel primo anno vogliamo che non ci siano squilibri orizzontali (nel senso di differenze tra entrate delle singole regioni e spese effettive di quelle regioni). In realtà noi abbiamo definito lo squilibrio orizzontale come differenza tra le capacità fiscali e il fabbisogno effettivo di spese; in questo senso noi lo vediamo solo come differenza tra entrate e spese.
Avremo poi una distribuzione alternativa dell'iva che sarebbe quella che deriva da questo calcolo. La distribuzione alternativa basata su questi parametri oggettivi è quella che ci crea il problema già citato:
primo fattore: capacità fiscale. Dovremo verificare la differenza tra una base imponibile di media procapite nazionale e la base imponibile pro capite di una regione. Questo lo dovremo fare per tutte le imposte sottoposte a perequazione (questo spiega la sommatoria) applicando un'aliquota standard che è l'aliquota media.
Noi potremmo rendere uguale la capacità fiscale di ogni regione rispetto alla capacità fiscale media. Moltiplicando per la popolazione di avrà un valore di questa differenza e tale valore, se rapportato al totale dell'imposta sul valore aggiunto che compartecipa con i comuni ottengo un valore percentuale che è la prima correzione che io effettuo rispetto alla distribuzione di base annua. Attenzione: c'è un beta davanti, che vuol dire che io posso non accettare di effettuare una perequazione totale, cioè rendere tutte le regioni in una situazione in cui la capacità fiscale è uguale a quella media.
Perchè? Perchè altrimenti toglierei qualsiasi incentivo a far crescere la base imponibile sia con attività di promozione dello sviluppo oppure se io non perequo al 100% posso incentivare in questa maniera la lotta all'evasione fiscale.
Quindi beta corregge la formula con fini di efficienza. Questo beta è interessante perchè è un parametro numerico che deriva solo da un giudizio politico.
Problema: noi ci basiamo sul reddito effettivo e non sulla capacità fiscale.
Il valore 90% è discrezionale, poiché scelto a livello politico. È quindi fondamentale il substrato politico di questi meccanismi regolatori dei trasferimenti e delle formule che stanno dietro.
Nb: le formule perequative implicano un conflitto distributivo a livello spaziale con effetti notevoli (che vedremo in un secondo momento).
Quali sono le caratteristiche di questa perequazione della capacità fiscale?
I tributi considerati nello schema perequativo erano i tributi irap (4,25%, cioè si considerava solo il gettito al 4,25%), l'addizionale irpef allo 0.9% e l'accisa sulla benzina con l'aliquota di compartecipazione del 2008 (così tutti gli aumenti discrezionali dell'alquota in tutte le regioni non erano oggetto di perequazione – e questo è giusto, perchè se vogliamo mettere aliquote maggiori, me li devo finanziare). Le regioni hanno un minimo di incentivi ad accrescere la base imponibile perchè la perequazione non è al 100%. Tra l'altro la base imponibile delle regioni potrebbe essere ricalcolata applicando delle stime per l'evasione: se in una regione c'è un'evasione del 20% e in un'altra del 5% quando calcolo la differenza tra la base imponibile di quella regione e la base imponibile media di quell'aliquota, io innalzo la base imponibile difettiva di quella stima di evasione.
Quindi la capacità fiscale della regione con molta evasione si alza e questo è un incentivo a lottare contro l'evasione. Questa era una possibilità ma non era stata applicata per una difficoltà di conoscenza di base.
Attenzione, che i dati che sono stati poi utilizzati nel calcolo sono stati dati di gettito e non di capacità e questo ha inficiato notevolmente la formula.
Abbiamo poi il secondo termine; la legge prevedeva particolare attenzione nella perequazione in base ai fabbisogni sanitari (sappiamo che le politiche sanitarie sono la componente dominante dell'attività delle regioni, poiché coprono circa il 70% del loro bilancio, quindi se riuscissero ad introdurre un'identificazione di spesa adeguata per quello che concerne il servizio sanitario avremmo risolto quasi tutto il problema del fabbisogno di spesa della regione). C'è chi sosteneva che la logica dietro questa formula era che per semplificare bisognava concentrarsi sull'identificazione del fabbisogno di spesa per le regioni sulla sanità e semplificare molto l'identificazione del fabbisogno di spesa per tutti gli altri servizi.
L'ultimo fattore è legato alle altre spese della regione (20%). Su queste spese l'idea è stata che il fattore fondamentale non poteva essere quello dimensionale. Si è identificata la differenza sul fabbisogno di spesa in termini statistici interpolando la funzione di spesa logaritmica. Il valore standard è quello sulla curva (a U), la differenza tra quello e il valore effettivo se è positiva io gliela do, se è negativo gliela tolgo. Anche qui è importante il fatto che c'è una spesa politica (così come per beta, che qualcuno ha definito “ l'indice di solidarietà”). Si è scelto qui di fare una perequazione parziale con un indice di 0.7. Quindi solo il 7'% di questa differenza viene riconosciuto. Solo in parte si riconosce che questa differenza è in parte imputabile non solo a ragioni oggettive, ma anche a inefficienze dei singoli enti. La logica è quindi comunque di incentivare l'efficienza. La spesa delle funzioni regionali extrasanitarie è solo 412.000 € pro capite, si calcola la differenza, il 70% della differenza viene scoperto moltiplicandola per la popolazione. Lo rapportiamo all'iva che compartecipiamo e abbiamo le correzioni. Ci perdono quindi le regioni più efficienti e ci guadagnano quelle più piccole. Queste sono le prime applicazioni (nel 2000, quando si diceva che partiva dal 2001). Cosa succede poi nel 2001? abbiamo la distribuzione dell'iva. Se noi potessimo distribuire l'iva in base alla base imponibile come dice la legge, come dovremmo distribuire? In base al gettito raccolto nelle varie località? No. O noi abbiamo un sistema informativo fiscale che si basa sulle dichiarazioni iva e che è in grado di distinguere le operazioni iva verso soggetti iva o non avremmo la distribuzione. 
Spesa storica: la legge diceva che il decreto delegato dovrà tenere conto del veto della spesa storica, nel 2001 si dice che si garantisce la spesa storica.
È interessante perchè abbiamo un discorso completo nel nostro paese di tutta la teoria dei trasferimenti. Nella sua applicazione dal 2001 ad oggi (ad eccezione del 2001 stesso dove si finanzia la spesa storica) tutti, vedendo i conti, si sono alterati. Questo per dire la serietà con cui sono fatte queste operazioni. Si è sottovalutato il problema dell'aspetto processuale della riforma. Quindi occorre tenere presente questa esperienza nel corso attuativo della legge 42/2009. Nelle formule avevamo la perequazione della capacità fiscale e il fabbisogno individuato sulla base delle caratteristiche demografiche, differenziando i costi di produzione e dei servizi. Qui si potrebbe dire: i fabbisogni sanitari erano calcolati in maniera molto semplice (forse troppo). Cosa successe dopo? Nel 2002 doveva partire il meccanismo con un primo 5% da redistribuire secondo criteri perequativi. Questo con quel riparto è poi avvenuto solo nel 2004 sul 2002, e quindi si è andati avanti con finanziamenti “a parziali” (mai definitivi) → complicazioni a non finire. In sud Africa 10 anni fa hanno fatto una riforma federale creando un sistema perequativo con L'introduzione di un sistema basato sul sistema vicino al fiscal gap, che è stato comunque applicato in 5 anni.
La legge finanziaria del 2006 ha previsto che a partire dal 2008 la riduzione della spesa si riduceva all'1,5% l'anno (non più il 5%). Ciò significa che il meccanismo era destinato a operare a regime dopo 64 anni (nb: questa è la nostra esperienza più vicina al federalismo fiscale). Questa è la situazione della finanza regionale → c'è quindi un grande problema di strutture tecniche da costruire.
Tratto da SCIENZE DELLE FINANZE di Andrea Balla
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