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Determinazione dei costi e dei fabbisogni standard


I due grandi nodi del processo in atto che abbiamo visto sono da un lato i divari di sviluppo del paese (negli ultimi anni, guardano agli indici del livello di reddito lordo procapite, c’è stata una sorta di convergenza fra il 1990 e il 2005 fra le regioni del centro nord, mentre il sud si è distaccato ancora- vedi il reddito della lombardia, che è il doppio di quello della calabria -; si noti anche le forti differenze nei tassi di disoccupazione), e dall’altro punto è l’equilibrio istituzionale fra le regioni e gli enti locali, problema che si rileva anche a livello europeo: si è parlato di “federalismo a tre punte”, cioè nonostante il modello federale classico, in Italia la capacità rappresentativa e il peso politico e istituzionale degli altri enti locali, soprattutto i comuni, ha comportato un principio di ordinazioni di questi livelli di governo; questo può voler dire molto anche dal punto di vista del finanziamento, perché va a toccare i rapporti finanziari soprattutto fra regioni ed enti locali.
In questo contesto la legge 42 introduce una numerosa serie di principi fondamentali simili in parte a quelli presenti nella costituzione (ad esempio l’autonomia di entrata e di spesa di tutti i livelli di governo); ma questi principi, quando devono coniugarsi con i vincoli dei livelli essenziali dei servizi, cadono un po’ in contraddizione.
Si ribadisce un concetto di lealtà istituzionale concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nazionale in coerenza con i vincoli dell’unione europea; l’esigenza è quella di mantenere un controllo sul saldo della finanza pubblica in una fase di grosso decentramento.
L’altro punto è il superamento del criterio della spesa storica; è previsto il superamento graduale del criterio della spesa storica, quindi c’è un discorso di garanzia di determinazione del rispetto dei fabbisogni standard in generale, quindi tramite un’operazione che deve trovare il livello efficiente di produzione per ognuno dei livelli di governo.
C’è poi un criterio di salvaguardia del criterio di progressività del sistema tributario, che sovvertendo la costituzione, permette di introdurre addizionali/sovraimposte differenziate a tutti livelli di governo, mutando così la scala di progressività, e andando contro al principio di uguale trattamento degli eguali indifferentemente dal luogo di residenza, e specialmente si andrebbe contro il principio della capacità contributiva.
Questi sono alcuni degli obiettivi di grande rilievo che sono stati identificati all’articolo 2, che tra l’altro identifica il processo attuativo della legge 42; prevedeva la predisposizione di tutti i decreti attuativi delegati entro 2 anni, cioè entro la prossima settimana: è già stata prevista una proroga di 6 mesi, ma comunque va detto che già tanto è il lavoro che è stato fatto.
Se tutto va per il meglio, il sistema dovrebbe andare a regime, con il suo sistema di finanziamento e di gestione dei fondi perequativi, nel 2016.
Il nodo cruciale è quello della determinazione dei costi e dei fabbisogni standard.
Un buon criterio di lettura della legge 42 si richiama ai 5 pilastri fondamentali di ogni processo di decentralizzazione: il primo è quello legato all’assegnazione delle competenze di spesa e della loro quantificazione finanziaria, questo nella 42 in parte c’è e in parte no perché sarebbe direttamente collegato ad un eventuale processo di trasferimento di funzioni; la legge 42 prevede i meccanismi per farlo, ma non regola lei; ci vorranno altre leggi settoriali, con l’evidenziazione delle risorse che dovranno essere passate dallo stato agli enti locali.
Il secondo è l’individuazione di fonti di entrata tributarie autonome, ovvero le imposte proprie locali.
Poi abbiamo il sistema dei trasferimenti fra i livelli di governo, che deve risultare complementare alle fonti di entrata autonome, tralasciando le fonti di entrata extratributarie, le entrate minori.
Abbiamo poi la questione dell’indebitamento e degli equilibri generali della finanza pubblica.
Il quinto punto è invece quello molto importante dell’attuazione graduale e della governance, cioè come garantire un processo istituzionale che consenta un efficace coordinamento (per intenderci è tutto il discorso delle conferenze). È chiaro che una riforma come la 42 non poteva basarsi sul solo precedente sistema, e difatti introduce tutta una serie di nuove strumentazioni:
- La commissione bicamerale per il federalismo fiscale: richiesto per dare forza al parlamento nella verifica di un processo attuativo che concerne i decreti delegati, ma alla fine questa commissione ha svolto un ruolo ben più ampio. Doveva dare pareri obbligatori ma non vincolanti;
- La COMAF, la commissione tecnica;
- Si prevede poi una conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica che diventa una struttura correlata alle conferenze, ma con una importante specificità perché è una sede in cui si definiscono gli obiettivi della finanza pubblica per diversi comparti. È un organismo introdotto per garantire una maggiore efficienza per quello che concerne la gestione delle informazioni di base e dovrebbe correlarsi direttamente con il parlamento.
Descrivere completamente il meccanismo di finanziamento degli enti locali della legge 42 sarebbe molto, troppo complesso: il punto fondamentale da ricordare è che la logica di finanziamento, sia della regione da un lato, che degli enti locali dall’altro, è quella di distinguere le funzioni, e quindi le spese ad esse collegate delle regioni, in due grandi tipologie: le spese relative alle materie previste dall’articolo 117 della costituzione, che è quello che regola le funzioni connesse ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale: ciò significa che ci sono certe cose che lo stato garantisce a tutti. C’è un minimo di contraddizione rispetto al principio autonomistico, con queste funzioni che vengono finanziate da alcune componenti delle entrate tributarie delle amministrazioni regionali; la legge prevede che le funzioni sono la sanità, l’assistenza, quelle connesse all’istruzione, le spese in conto capitale per il trasporto pubblico locale, e lascia aperta la possibilità di individuare altre funzioni attraverso la legislazione statale: queste funzioni vengono finanziate da alcuni tributi che diventano non proprio dei tributi di scopo, ma presentano tuttavia una destinazione.
Le due risorse autonome (quota addizionale dell’irpef, l’irap standardizzata) più la compartecipazione all’iva, vengono stabilite in maniera tale da garantire per una regione il finanziamento totale di questi livelli essenziali dei servizi; per tutte le altre regioni interviene un fondo perequativo che anche questo è basato su un ulteriore aliquota di compartecipazione all’iva che chiude il sistema. È un finanziamento totale basato sui costi standard per le regioni.
Anche per le province e i comuni il metodo è molto simile, l’unica differenza è che non si parla di livelli e costi standard, ma si parla di fabbisogni di spesa standard, il che vuol dire che in quel caso ci si può basare su procedure che partono dalla spesa.
Quindi la cosa importante da ricordare è che, sia per le regioni che per i comuni si ipotizza una modalità di finanziamento che parte da una distinzione nelle categorie di spesa in due grandi classi: le spese che io garantisco di finanziare al cento per cento in termini di servizi, e un altro gruppo relativo alle cosiddette spese residuali concorrenti (per le regioni sono il turismo, l’ambiente, l’agricoltura) per le quali si assegna un’altra quota di tributi; va precisato che neanche l’ultimo decreto ha definito il peso di questa quota.
La quota di addizionale irpef di base, una quota di tributi propri derivati e il fondo perequativo che vengono finanziati da una compartecipazione all’irpef; in questo  modo io non garantisco il finanziamento della spesa storica, ma garantisco solo una perequazione della capacità fiscale per fare in modo che le regioni che hanno capacità fiscale sotto la media che si avvicinino alla media, e quelle superiori invece non otterranno nulla.
La perequazione non viene fatta al 100 per 100, ma almeno fino al 75 %.
Abbiamo quindi due modelli: un finanziamento in base ai fabbisogni e alla capacità fiscale, e un altro per una quota di spesa sulla capacità fiscale. Tenete conto che se noi calcoliamo il peso delle spese lep della prima parte dei bilanci regionali, queste arriverebbero a coprire circa l’80 %: abbiamo quindi un finanziamento garantito per circa l’80 per cento delle spese regionali, garantito a costi standard, cosa che non era necessariamente contemplata dalla norma costituzionale, che parlava solo di garanzia di perequazione della capacità fiscale.
C’è una terza componente che sono i residui trasferimenti settoriali (quelli per gli interventi speciali) che avevano parecchi vincoli, e ci finivano i finanziamenti europei.
Questi schemi specificano meglio la logica della distinzione fra funzioni essenziali e funzioni non essenziali, i tributi regionali che li finanziano e il fondo perequativo che chiude il sistema.
Si rispecchiano i principi che abbiamo visto perché per quello che concerne i tributi, l’idea è di valutarli in termini standardizzati e non in termini di gettito.
Il modello italiano si differenzia dagli altri modelli di perequazione perché presenta due modelli di spesa, due tipologie di spesa finanziate, perequate con sistemi diversi (uno basato sul modello del fiscal gap, l’altro sulla sola capacità fiscale), rispecchiando il dettato costituzionale.
Si conferma la compartecipazione prioritaria dell’Iva fra le entrate compartecipative previste per la regione.
Si crea un legame tra entrate e spese; è un meccanismo in cui si perde la generalità delle entrate, identificando le spese regionali in quei tre gruppi che ritroviamo poi anche fra gli enti locali: il trasporto pubblico locale viene considerato a livello essenziale solo per quello che concerne la componente di spesa capitale, mentre la legge è ambigua per quel che concerne la componente gestionale.
Di fatto la compartecipazione all’Iva è distinta in due componenti: una quota di compartecipazione pareggia una regione, come dice la legge, e molto probabilmente questa regione sarà la più ricca. In questo modo la compartecipazione iva diventa equivalente a un trasferimento di bilancio, perché ci sarà una quota comune a tutte le regioni, che diventa di equilibrio per la regione più ricca, per le altre non riesce a pagare il tutto e quindi viene calcolata un’altra aliquota di equilibrio che è in grado di pareggiare il costo dei lep in tutte le regioni.
Non è chiara la legge nel senso che l’equilibrio è garantito in senso statico, cioè parla del primo anno ma non dice nulla sull’equilibrio in senso dinamico.
Bisognerà decidere se l’equilibrio vale solo il primo anno, o se vale per sempre, cioè se quelle quote di partecipazione potranno o no essere successivamente modificate; probabilmente si potrebbe accettare un discorso di mantenimento di queste aliquote di compartecipazione per 3, 4 anni e poi si avrebbe una verifica obbligatoria.
Se si mantiene però il fermo per qualche anno, si va a ripartire il rischio, cioè si va a dire che può darsi che quel gettito basato su quelle aliquote sia più che sufficiente a pagare le spese calcolate a costi standard oppure no, il che è molto azzardato: è un rischio molto evidente.
Ritroviamo quindi lo spinoso problema dello squilibrio verticale, ma in questo caso in termini dinamici.
Abbiamo una formulazione grafica di ciò che abbiamo detto; se noi nel primo anno abbiamo le spese necessarie alla fornitura dei lep, poi le spese aggiuntive che consentono livelli superiori ai lep che giustamente si deve finanziare la regione, nel primo anno farò in modo che i tributi propri derivati con gettito standardizzato che ipotizzo finalizzati al finanziamento dei lep, e la compartecipazione iva determinata sul valore della regione più ricca, che quindi consente di finanziare tutti i lep, immaginate che a questa regione la compartecipazione iva non basti e si necessiti di una seconda quota di compartecipazione iva che va a finire nel fondo perequativo e consente la chiusura.
Quindi del primo anno io finanzio anche le inefficienze.
Nell’anno t+n, una volta a regime, ho una spesa eccedente la spesa standard che non mi viene più finanziata dal mix di tributi propri derivati con gettito standardizzato che sono finalizzati, dalla compartecipazione iva e dal fondo perequativo, perché a questo punto le spese le ho rideterminate sulla base dei costi standard. Quindi quella spesa eccedente me la devo finanziare con i miei tributi propri derivati, e non quelli dati.
C’è una differenza fra fabbisogni standard basati su costi standard delle regioni rispetto alla spesa standardizzata degli enti locali; significa che per le regioni vogliamo partire dal costo unitario di produzione dei tre livelli di servizi, mentre per gli enti locali si parla di spesa standardizzata perché ci basiamo sui livelli di spesa e cerchiamo di capire quali sono i determinanti, magari con elaborazioni statistiche.
Il finanziamento degli enti locali si basa su concetti molto simili nel senso che invece di parlare di livelli essenziali dei servizi si parla di funzioni fondamentali e di funzioni non fondamentali; le prime sono una serie di funzioni che devono essere definite dalla riforma delle autonomie (tipo istruzione, trasporti).
La logica è sempre di dividere in due tipologie le componenti di spese: alcune sono più rilevanti socialmente, altre meno. Le prime le finanziamo al cento per cento sulla base dei fabbisogni e capacità fiscale, le altre ci basiamo solo sulla capacità fiscale non perequata al 100 per 100, consentendo una maggiore differenziazione nelle spese locali.
Sull’autonomia tributaria la legge prevede un potenziamento delle entrate autonome, un tentativo di applicazione del principio di correlazione e l’esclusione di ogni doppia imposizione sugli stessi presupposti; ovviamente il meccanismo prevede che la maggiore responsabilizzazione si ha là dove abbiamo i tributi propri autonomi.
Si riscontra la necessità di applicare di più il principio di corrispondenza, che poi è alla fine una logica improntata al principio del beneficio; un punto importante è la possibilità dell’introduzione di strumenti di fiscalità di vantaggio, cioè di consentire delle riduzioni, delle esenzioni nelle aree meno sviluppate.
Abbiamo poi l’autonomia tributaria regionale, in cui l’aspetto base  è la presenza di una compartecipazione all’iva che serve per il fondo perequativo, e una rideterminazione dell’addizionale all’irpef che verrà aumentata per consentire il finanziamento di tutti i trasferimenti statali che vengono fiscalizzati.
 I metodi per l’attribuzione dell’iva sono due: uno è indirettamente sulla base dei consumi, un altro più raffinato è quello desumibile da un quadro del modello della dichiarazione annuale dell’iva in cui si richiedeva a chi lo compila la definizione delle operazioni imponibili verso i consumatori finali e verso i soggetti iva; solo quelle verso i consumatori finali vengono considerate come imposte riscosse in quel territorio. È chiaro che l’operatore che fa la dichiarazione diventa cruciale.
Anche i comuni hanno una compartecipazione all’iva pari al 2% della compartecipazione irpef.
Il gettito dei comuni viene stimato prendendo il 2% della compartecipazione irpef, che sono circa 3 miliardi di euro (è un metodo buffo, perché la compartecipazione dell’iva deriva da un calcolo indiretto tramite la compartecipazione irpef, probabilmente dovuto al fatto che le rappresentanze dei comuni han ritenuto che l’irpef dà più garanzie di crescita dell’iva).
Al livello dei singoli comuni del piemonte verrà distribuito procapite.
Punto importante è che le regioni possono intervenire nella definizione dei criteri di distribuzione del fondo perequativo ai comuni.
Altra grossa novità è la soppressione non solo dei trasferimenti statali alle regioni, ma anche dei trasferimenti regionali ai comuni, da sostituire con una compartecipazione ai tributi regionali basata su alcuni criteri, con la definizione anche di un fondo di riequilibrio che sarà gestito dalle regioni; si avranno così complicazioni, per via della possibilità di intervento regionale nei fondi perequativi dello stato ai comuni, la creazione di un fondo perequativo per quello che concerne i trasferimenti dalle regioni ai comuni che vanno fiscalizzati. Tutto deve essere gestito con l’accordo dei consiglieri di autonomie.
Perequazione e gestione del patto sono le due funzioni delle regioni nel cambiamento della finanza locale.
Tratto da SCIENZE DELLE FINANZE di Andrea Balla
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