Attualità, prospettive e problematiche delle commissioni d'inchiesta Parlamentari

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governative sull’espandersi del fenomeno, quelle derivanti dalle 
negative ripercussioni internazionali sui metodi di repressioni e le 
numerose istanze di svariati municipi e prefetture, impotenti a 
contrastare il dilagare del brigantaggio meridionale . 
Il sottoprefetto continuando nel suo scritto a Balsamo afferma che :    
“ E’ necessario quindi che il sindaco, nella qualità di Ufficiale di 
Governo si impegni a “gareggiare d’operosità e di zelo nel prestare 
sua opera e coadiuvare la commissione ”. Ai commissari dovrà infatti 
essere sempre “ assicurata incolumità e rispetto ”, dovranno essere 
loro “comunicati tutti i documenti che potessero riferirsi allo scopo 
della loro missione” e non dovranno essere trascurati “tutti quegli 
onori e dimostrazioni che si richiedono e sono loro dovuti come ad 
un’emanazione di uno dei tre poteri dello Stato”. 
I risultati di questa antichissima commissione d’inchiesta ?  
Dopo avere girato qua e là per il meridione, interrogato maggiorenti 
del luogo, deputati, galantuomini e ufficiali vari, dopo aver ascoltato 
la relazione riassuntiva e finale dei deputati Castagnola e         
Massari,    il    governo    emanò    una    legislazione   speciale   :     la   
 
 
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legge Pica che resta uno dei più “fulgidi” esempi di soluzione 
democratica del problema.  
Da questa commissione scaturì l’ Istituzione di tribunali militari 
speciali, del domicilio coatto per i semplici sospettati di collusione 
con i briganti, fucilazione immediata degli individui presi  con le armi, 
lavori forzati a vita per i fiancheggiatori. 
Ed ad essere altrettanto datata è l’antenata dell’attuale commissione 
d’inchiesta anti-mafia infatti nel 1874 il ministro degli Interni 
Girolamo Cantelli presenta un disegno di legge che prevede la 
concessione al governo di poteri eccezionali da esercitarsi nelle 
province la cui tranquillità era " gravemente turbata da frequenza di 
omicidi, grassazioni, ricatti " e nelle quali allignavano " associazioni 
di briganti, malandrini, accoltellatori, camorristi, mafiosi ". La 
discussione, apertasi nel giugno del 1875, riguardò solo la Sicilia
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. 
Dopo accesi dibattiti  alla fine si decide la costituzione di una 
commissione d'inchiesta sullo stato della pubblica sicurezza in Sicilia,  
 
 
 
                                                 
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 Alatri P., Lotte politiche in Sicilia sotto il governo della Destra (1866-74),Torino, Enaudi,1954.  
 
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e così la commissione arriva a Palermo accolta da un battaglione di  
fanteria. 
Dal 4 novembre 1875 al 22 febbraio 1976 i nove componenti, fra cui 
due siciliani, affrontano talvolta situazioni che li turbano o li lasciano 
interdetti ed arrivano alle conclusioni che, quanto avviene in Sicilia  
“turba la mente della scienza “ ma nella sua relazione finale la 
commissione cerca di non essere severa così l’inchiesta si chiuse con 
una relazione del deputato lombardo Romualdo Bonfadini. Secondo il 
relatore " la mafia non è un'associazione che abbia forme stabilite e 
organismi speciali; non è neanche una riunione temporanea di 
malandrini a scopo transitorio o determinato; non ha statuti, non ha 
compartecipazioni di lucro, non tiene riunioni, non ha capi 
riconosciuti, se non i più forti e i più abili. Ma è piuttosto lo sviluppo e 
il perfezionamento della prepotenza diretta ad ogni scopo di male, è la 
solidarietà istintiva, brutale, interessata, che unisce a danno dello 
Stato, delle leggi e degli organismi regolari,  tutti   quegli    individui e  
quegli strati sociali che  amano  trarre l'esistenza  e gli agi,  non già dal  
 
 
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lavoro, ma dalla violenza,dall'inganno e dall'intimidazione " 
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. 
 Nonostante ai tempi nostri le commissioni hanno una 
regolamentazione molto precisa e ricca di norme che ne garantiscano 
la loro piena effettività ed efficacia  già possiamo riscontrare in queste 
antichissime che abbiamo menzionato che l’esigenza di istituirle  
nasce per studiare, accertare  situazioni  sociali di particolare gravità e 
complessità. Infatti non a caso la commissione d’inchiesta ha come 
fine quello dell’accertamento, infatti il giudizio non è “ affar suo ”: ad 
esso provvederà l’assemblea  se sarà chiamata con mozione a trarre le 
conseguenze degli accertamenti fatti durante l’inchiesta. Già con 
questi due esempi possiamo raccogliere l’essenza delle commissioni 
d’inchiesta: essenza che governa le  nostre attuali commissioni. 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                 
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 Camera dei Deputati, I moti di Palermo del 1866. Verbali della Commissione parlamentare 
d'inchiesta, a cura di Da Passano Magda, Archivio storico, Roma,1981. 
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Fucilazione di Vincenzo Petruzziello 
         
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CAPITOLO I 
NATURA, FONDAMENTO, COSTITUZIONE  E 
PROBLEMATICHE DELLE COMMISSIONI 
PARLAMENTARI D’INCHIESTA 
 
 
1.1 Natura. 
Nel nostro ordinamento attuale all’interno del Parlamento l’ unico 
strumento ispettivo regolato dalla Costituzione all’ art 82 è l’inchiesta 
parlamentare infatti : 
Ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico 
interesse. A tale scopo nomina fra i propri componenti una 
commissione formata in modo da rispecchiare la proporzione dei vari 
gruppi. La commissione d’inchiesta procede alle indagini e agli esami 
con gli stessi poteri e le stesse limitazioni  dell’autorità giudiziaria . 
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Per inchiesta si intende ogni indagine su situazioni, fatti o persone 
volta ad acquisire nuovi e maggiori elementi di conoscenza o di 
giudizio
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. 
 
Così definita, l’inchiesta assume un significato non rigoroso, 
confusamente riferibile a figure giuridiche eterogenee.  
Ne consegue, ad esempio che potrebbero considerarsi equivalenti i 
concetti di inchiesta, di ispezione, di indagine, di accertamento, di 
istruttoria e di verificazione. Ovviamente non è così, intanto dobbiamo 
subito precisare che l’inchiesta è un’indagine straordinaria, con 
carattere transitorio, che viene ordinata, nei casi in cui vi sia bisogno 
di vaste ed approfondite conoscenze, qualora a questo scopo le 
ordinarie forme di informazione risultino insufficienti. 
L’inchiesta è una serie di atti collegati in un procedimento, 
procedimento attivato su iniziativa delle Camere. Secondo alcuni 
l’inchiesta sarebbe un’attività priva di rilevanza giuridica esterna, per 
costoro l’inchiesta non sarebbe un’attività giuridica autonoma, vale a 
dire un’attività con efficacia giuridica esterna del soggetto dal quale 
sia posta in essere, ma un operazione amministrativa volta ad 
acquisire conoscenze storiche e critiche. Ciò comporterebbe che la 
                                                 
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 TESAURO P.,  Il potere d’inchiesta delle camere del parlamento. Napoli, Liguori, 1958. 
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corrispondente serie di atti non costituirebbe un vero procedimento 
giuridico, ma un  subprocedimento: se ne avrebbe  conferma nel fatto 
che la relazione che conclude l’inchiesta e che ne rappresenta lo scopo 
immediato è a sua volta un atto interno.  
Peraltro, premesso che s’intende per procedimento giuridico una serie 
di attività preordinate al conseguimento di uno scopo unitario, che, 
cioè, è lo scopo comune che conferisce a un complesso eterogeneo di 
atti un ordine unitario e lo qualifica come procedimento, ne 
conseguirebbe che, se tale scopo non è un atto con propri effetti 
giuridici, ma, viceversa, è soltanto un mezzo per conseguire uno scopo 
ulteriore, come nel caso dell’inchiesta, la cui relazione conclusiva 
prepara un provvedimento e, per di più, è un atto interno, 
giuridicamente irrilevante, non produttivo di effetti vincolanti sugli 
atti successivi che ad esso si collegano, anche la serie di atti 
preordinati al suo conseguimento non costituirebbe un procedimento 
autonomo, ma un subprocedimento, ossia un procedimento 
subordinato, che si porrebbe come parte di un procedimento più 
ampio, attraverso il cui atto conclusivo, e quindi solo indirettamente, 
acquisterebbe rilevanza giuridica esterna
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.    
                                                 
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 VIRGA P., Le inchieste parlamentari. Catania, Edizioni universitarie Catania, 1949.  
  
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Tale costruzione desta alcune perplessità. Se    infatti è incontestabile 
che l’atto  conclusivo, la  relazione  finale,    è un atto   giuridicamente  
irrilevante, è pur vero che i singoli atti, le singole fasi in cui l’inchiesta 
si articola sono produttivi di effetti giuridici con autonoma rilevanza 
verso l’esterno. Ne ricostituisce riprova l’art. 82, secondo comma, 
Cost., che nel conferire alle commissioni di inchiesta istituite 
singolarmente dalle Camere i poteri dell’autorità giudiziaria, ne 
estende ad esse anche le limitazioni. Se gli atti delle commissioni 
d’inchiesta fossero irrilevanti per i terzi, non si giustificherebbe nei 
riguardi di questi la limitazione dei poteri. Tali atti, al contrario, 
spesso incidono talmente nella sfera giuridica dei soggetti estranei al 
Parlamento da risolversi (come le ispezioni o le perquisizioni) in gravi 
restrizioni delle libertà fondamentali dei cittadini. 
D’altra parte, se questi speciali effetti dell’inchiesta mancassero, il 
problema dei limiti dell’inchiesta in generale e dell’inchiesta delle 
camere  in particolare non si porrebbe. La Costruzione menzionata 
sembra accettabile nella misura in cui adombra il profilo strumentale 
dell’inchiesta, ma non pare utilizzabile per definire la natura 
giuridica.Ed allora  ci si  domanda:  l’inchiesta acquista la  natura 
giuridica   del potere a cui   appartiene   l’organo che  la indice  e   può 
quindi volta a volta qualificarsi legislativa, amministrativa etc. oppure 
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ha, come espressione di un determinato potere giuridico, il potere 
d’inchiesta, una propria natura? E’ il potere che qualifica l’attività o 
non è piuttosto l’attività che qualifica il potere? Per risolvere la 
questione sembra opportuno riesaminare la validità del tradizionale e 
ormai insoddisfacente criterio di distinzione dei poteri dello stato. A 
tale proposito giova rilevare che il principio della divisione dei poteri, 
mentre non sembra che si possa considerare meramente orientativo e 
quindi legittimamente derogabile nel vigente sistema costituzionale, 
come a qualcuno è apparso
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, va opportunamente inteso. Il principio 
della distinzione si fonda non su un criterio materiale ma su un criterio 
funzionale infatti, i poteri non si distinguono per il contenuto dei 
singoli atti ma per gli effetti giuridici rispettivi, che sono diversi anche 
se il contenuto è  identico.  Quindi la diversità è  negli effetti  giuridici 
che si prefiggono e sono in grado di ottenere. 
Ne consegue che,  per stabilire se l’inchiesta abbia natura legislativa, 
amministrativa o giudiziaria bisogna tener conto della efficacia degli 
atti in cui il rispettivo procedimento si articola anziché della natura 
dell’organo o del potere da cui viene promossa. 
                                                 
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 ESPOSITO A., Giurisprudenza costituzionale. Napoli, Liguori, 1961. 
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Quindi ad esempio l’inchiesta parlamentare, è, al pari della mozione, 
dell’interpellanza, etc., espressione della capacità esecutiva delle 
camere. Che sia questa la sua natura è confermata  dal fatto che, non 
potrebbe, a ben riflettere, aver natura diversa. Non potrebbe 
evidentemente essere considerata espressione di attività legislativa, 
che è la funzione con cui si pongono le leggi, né potrebbe essere 
considerata un’attività giurisdizionale quale sia la definizione che se 
ne voglia dare. D’altro canto, che le indagini compiute dal giudice nel 
corso del giudizio le così dette attività istruttorie, siano per la loro  
natura difficilmente riconducibili al concetto d’ inchiesta che si è 
tentato di delineare è palese. 
E queste conclusioni non sembrano affatto smentite dalla mutevole e 
varia nomenclatura con cui si indicano le diverse inchieste. 
Con esse non ci si riferisce infatti alla loro intrinseca natura, ma 
all’atto che le ordina e allo scopo a cui sono preordinate. 
E lo svolgimento delle indagini che si svolgono nelle commissioni 
parlamentari è una pausa, un momento di riflessione, di ricerca che 
precede o intervalla l’esercizio   delle normali   funzioni  dell’ organo
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 Ad esempio le commissioni parlamentari permanenti svolgono in sede referente delle indagini, 
chiedono ai rappresentanti del Governo che non possono considerarsi inchieste legislative e non 
pare le commissioni parlamentari permanenti possano essere investite dei necessari poteri 
investigatori.  (art.37 reg. Cam. Artt. 59 e 63 reg. Sen ). 
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La funzione inquirente invece deve essere svolta da una pubblica 
autorità nell’esercizio di speciali poteri pubblici. 
L’inchiesta consiste in una serie di accertamento volto ad acquisire 
elementi di conoscenza e di giudizio ma tuttavia differisce 
dall’accertamento, se si considera che la distinzione tra accertamenti 
giuridici ed accertamenti posti in essere dalle inchieste sta nel fatto 
che i primi, tendono a dissipare incertezze giuridiche i secondi 
incertezze storiche. Così quando il Parlamento ordina un’inchiesta 
legislativa, l’apposita commissione compie ricerche, esamina 
documenti, procede a ispezioni che costituiscono fonti utili di 
conoscenza per il legislatore, ma non hanno forza giuridica di prove, 
ne i fatti a cui si riferiscono diventano incontestabili, quindi gli 
accertamenti a cui perviene l’inchiesta sono atti giuridicamente 
irrilevanti e con ciò si intende che si tratta di atti ai quali gli atti 
successivi, in funzione dei quali sono posti in essere, non si collegano 
necessariamente ma facoltativamente. 
Potremmo quindi affermare che l’inchiesta consista in una serie 
d’indagini, di accertamenti, di esami particolarmente approfonditi; 
sostanzialmente differenti , nonostante le affinità, da quelli nei quali si 
concreta l’ispezione; transitori; straordinari e compiuti da un organo.