La riforma della Pubblica Amministrazione verso l'innovazione organizzativa in un'ottica di customer satisfaction. Progetto Qualità, la riorganizzazione dei servizi nel Comune di Rovigo

5.11. Criticità e Osservazioni: il QuaSer quale modello di innovazione 
organizzativa. Quale partecipazione e cittadinanza? 
CAPITOLO VI 
Pg. 
" 
INTERVENTI ORGANIZZATIVI: IL PROGETTO QUASER E IL 
NODO CENTRALE DELL'URP NEL PIANO INTEGRATO AL 
CAMBIAMENTO DEL COMUNE DI ROVIGO. 
6.1. Il percorso di istituzione dell'Urp di Rovigo. 
6.2. La collocazione organizzativa, la sua legittimazione. 
6.3.1. La logistica e la sua organizzazione. 
6.3.2. I processi operativi e ruoli. 
6.3.3. Il personale. 
6.4. Gli interventi formativi. 
6.5. Il Piano Integrato per il Cambiamento. 
6.5.1. Il Piano di Comunicazione. 
6.5.2. La fissazione di standard di qualità del servizio: le Carte 
dei Servizi. 
6.6. La gestione strategica dei reclami. 
6.7. TI monito raggio e l'utilizzo di indagini periodiche per il miglioramento continuo. 
6.8. Evoluzione programmatica futura. 
6.9. Criticità emerse nell'attuazione del Progetto QuaSer e nella 
più vasta riorganizzazione dei servizi entro il Comune di Rovigo. 
CONCLUSIONI 
APPENDICI 
ABBREVIAZIONI 
BIBLIOGRAFIA 
lO 
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425 
427 
INTRODUZIONE 
L'INNOVAZIONE ORGANIZZATIV A NELLA PUBBLICA 
AMMINISTRAZIONE. 
Una prospettiva sociologica al cambiamento organizzativo. 
La verità 
è come la poesia, 
arriva in punta di piedi, 
lì dove meno l' aspetti. 
La Pubblica Amministrazione in linea di principio è costretta a prendere atto delle mutate 
condizione sociali in cui è chiamata ad operare. L'affermarsi di una Società dei Servizi' 
caratterizzata da intensa terziarizzazione e internazionalizzazione, l'effetto dell'informatizzazione e, 
più recentemente, della globalizzazione, entrambi assunti storici e ormai acquisiti, rendono il 
cittadino sempre più esigente verso l'ottica di partecipazione e cittadinanza nella società, volendo 
egli tendenzialmente divenire co-protagonista nella relazione con l'amministrazione pubblica. 
Sebbene essa sia rimasta per anni legate al più tradizionale modello burocratico nel quale l'assetto 
organizzativo è predeterminato per legge e le risorse, di qualsiasi tipo esse siano, sono garantite 
attraverso meccanismi indipendenti da strategie di efficienza e razionalizzazione; negli anni è stata 
delineata la strada maestra per l'implementazione di nuovi modelli 
1 
organizzativi che sono stati 
1 
Non è solo in crisi una scuola di vecchi paradigmi, con l' emergere di nuovi fattori economici e sociali che 
rendono obsolescenti il vecchio corpus di teorie organizzative (Taylor, Ford e l parte normativa di Weber) 
11
accolti quale panacea e rimedio a tutti i mali della P.A. sembrando essi in grado di attuare il 
passaggio al paradigma della qualità
2
• 
L'apertura all'esterno della pubblica amministrazione, soprattutto alle esigenze dei soggetti 
che fruiscono dei suoi servizi e prestazioni, paragonabili ai clienti dell'impresa privata, è un tema 
affrontato solo di recente in Italia e tale nuova logica obbligherebbe la creazione e diffusione di 
una nuova cultura in un' organizzazione che da sempre è aderente ad altre logiche, più conformi a 
quella burocratica dell' adempimento. Le istanze al cambiamento possono essere rapidamente 
riassunte nelle recenti privatizzazioni, nell'introduzione del regime di concorrenza nel settore 
pubblico, nell' affermarsi di principi di efficacia, efficienza ed economicità nella nuova legislazione 
amministrativa e nella presa di coscienza dei propri diritti di cittadino da parte dell' opinione 
pubblica. Lo stesso aumento del prelievo fiscale, resosi necessario al fine di sanare il debito 
pubblico, ha imposto riforme a favore di una maggiore trasparenza e coinvolgimento nella 
definizione del servizio erogato. 
Per tutti questi motivi fm dall'inizio degli anni '90 sono state introdotte normative tendenti ad 
avvicinare la cittadinanza alla gestione pubblica, superando il concetto di cittadino quale soggetto 
passivo nell'interazione con la burocrazia. L'introduzione per via legislativa di una nuova cultura di 
servizio ha incentivato il superamento di prassi, chiusure, pensieri, pratiche nell' intento di innovare 
ponendo al centro dell' organizzazione il cittadino-utente. E' per questo che si sono incentivate 
nuove modalità comunicative e si è cercato di ampliare lo spazio di relazione delle varie 
amministrazioni istituendo apposite strutture preposte alla comunicazione e all' ascolto. Ciò al fine 
che aveva accompagnato l'industrializzazione. Possiamo dire che le esigenze di più alta produttività, qualità 
e flessibilità divengono assai severe per le aziende e per la pubblica amministrazione, ossia assumono un 
carattere vitale in una società sempre più "Villaggio Globale". L'organizzazione che ci lasciamo alle spalle 
può essere riassunta nell'immagine del Castello sostituita progressivamente dalla Rete in cui i sistemi 
componenti interagiscono in un insieme di connessioni. Le organizzazioni (che siano imprese o P A.) 
divengono packages di strutture eterogenee che hanno il compito di governare sistemi .d~i con:fi~ che 
cambiano, che si sovrappongono e che mai corrispondono ai confini giuridici o organizzatIVI segnati dalla 
proprietà e dal comando gerarchico di chi tiene il potere economico o burocratico [F. Butera, 1997,11 castello 
e la rete, Milano, F. Angeli, pp. 11-12]. , 
2 Non esiste un unico paradigma della qualità, ma tanti piccoli frantumi di qualità applicata e descritta 
ponendo l'enfasi ora sull'aspetto processuale e strumentale, ora sull'aspetto della c,:d~ura d'i.mpresa e del 
cambiamento dei comportamenti [C. Compagno, 1999, Il Management della Quahta, daglI Standard al 
Knowledge Management, Torino, UTET libreria Srl, p. 3]. 
12 
di recuperare l'interazione e il confronto con l'esterno, per superare la chiusura degli apparati 
pubblici garantendo trasparenza, ascolto e partecipazione, nonché il soddisfacimento di bisogni, 
obiettivo ormai imprescindibile per una buona amministrazione di qualità. 
Tale processo di trasformazione ha quale obiettivo il raggiungimento dell' efficacia, 
dell'efficienza e della qualità, perseguibili grazie all'adozione di strategie messe a punto nel settore 
privato, ma riadattate al settore pubblico nell'ambito del cosiddetto New Public Managemene. 
Vedremo come questo innesti in un' organizzazione burocratica una specifica problematizzazione 
tra governance e attuazione. È in questo contesto che, assieme al Total Quality Management
4 
e alle 
certificazioni Iso 9000
5
, prendono piede le indagini sulla soddisfazione degli utenti
6
, oggetto del 
3 Il New P.ub1ic Ma~a~eme~t ~ definibile c~me uno stile di gestione del settore pubblico che, sull'esempio 
dell~ ~ubb~lc~e amnumstraz~om anglosassom, vuole integrare il diritto amministrativo e le pratiche gestionali 
tradlZl0nalI dI un ente pubbhco con una metodologia più orientata al risultato (l'interesse pubblico), mutuata 
dal settore privato e mirata ad un suo maggior coinvolgimento nella gestione della cosa pubblica per 
consentire una maggiore elasticità ed economicità nelle prestazioni richieste, per riorganizzare le burocrazie e 
i rela:ivi bilanci in modo più efficiente e per dare agli Enti stessi un ruolo che prediliga le funzioni di 
coordlmento e controllo alleggerendo le funzioni di diretta erogazione delle prestazioni di servizi alla 
cittadinanza che, se compiute tramite gli iter previsti dal diritto amministrativo, sono spesso più costose a 
parità di efficienza [www.cantieripa.it]. 
4 "Il TQM poggia su un approccio globale, sia interno che esterno nel quale vengono dinamicamente 
coniugate soddisfazione del cliente, miglioramento continuo, commitment delle risorse umane, costi della 
qualità [Groth J.C.,1995, Total Quality Management: perspective for leaders, "Total Quality Magazine", 
vol.7, n. 3; Freher, 1997, From Iso 9000 to Total Quality Management, a Rough Road, "Human System 
Management", p. 16, (trad.it. Dalla normativa Iso 9000 alla Qualità Totale, una strada difficile per il 
~an~ge.ment, "pro?lemi di gestione")] .. "La visione della qualità totale è dinamica e si esprime nella capacità 
dI Ill1gllOrare contmuamente la propria prestazione, con riferimento ai nuovi bisogni di mercato". Le aree 
maggiormente enfatizzate in questo approccio alla qualità è l'andare oltre la soddisfazione del cliente 
miglioramento continuo, motivazione e coinvolgimento, cultura-filosofia, pervasività, enfasi sulle risors~ 
umane, addestramento per il lavoro di gruppo e il problem solving. [C. Compagno, 1999, op cit., p. 81]. La 
tradu~ione. ?i concetti base della .q~alità totale in cultura, orientamenti, processi e comportamenti 
orgamzzatIvl passa attraverso carattenstIche dell'azienda in gran parte intangibili e quindi non prescrivibili e 
valutabili in termini oggettivi [Conti, 1992, Come costruire la Qualità Totale, Milano, Sperling & Kupfer]. 
5 La normativa Iso 9000 costituisce in molti casi il punto di partenza per la costruzione di modelli di TQ, o 
comunque di sistemi qualità organicamente integrati al sistema organizzativo di partenza, ma esso è 
soprattutto un ricorso ad una qualità normativa. [C. Compagno, 1999, op cit., p. 83]. 
~. Le ind~gini in un'ottica di customer satisfaction ?~ono "dal momento della verità" quando si crea 
l mterfaccla tra consumatore e erogatore del serVIZIO, dal c.d. Microcircolo, per investire l'intera 
organizzazione, in un circolo virtuoso di miglioramento continuo, dove l'azione positiva tra personale di 
contatto e cliente si inserisce in un' analisi che investe l'intera organizzazione, fino a definire un c.d. 
Macrocircolo virtuoso, comprendente anche la soddisfazione del cliente interno. Diviene imprescindibile per 
l'organizzazione di servizi a "personality intensity" considerare le risorse umane, e il loro sviluppo, un 
elemento strategico di successo."Nelle aziende di servizi una comprensione profonda della dinamica dei 
circoli virtuosi e delle loro interazioni è il presupposto di un management creativo, orientato ai risultati e 
capace di realizzare interventi efficaci." Quindi fondamento del processo di erogazione di un servizio di 
qualità, è il considerare la cultura e le idee dominanti dell'organizzazione stessa [Normann R.,1984, pp. 21-
22,206-210]. Così come altrettanto importante è il considerare la dimensione soft dell'organizzazione stessa. 
13
nostro studio, una riorganizzazione degli spazi e dei processi con la creazione di luoghi deputati 
all'ascolto, a nuove modalità di comunicazione. 
Queste indagini stanno pian piano diffondendosi e acquistando sempre più spazIO nelle 
amministrazioni locali grazie anche ad iniziative dall' alto, come il programma "Cantieri di 
Innovazione di Customer Satisfaction,,7 del Dipartimento della Funziona Pubblica, e la Direttiva 
del Ministro della Funzione Pubblica del 24 marzo 2004, cosiddetta Direttiva "Mazzarella 1"; 
presentandosi quali importanti momenti di valutazione in una prospettiva di innovazione e di 
miglioramento. In generale, tutte le "strategie della qualità" hanno il merito di portare il processo 
valutativo all'interno delle organizzazioni, coinvolgendo utenti, clienti interni, i processi e la 
struttura organizzativa. In tal modo la valutazione dovrebbe avere una funzione di apprendimento e 
non più di controllo di conformità alla norma
8
. 
Attraverso l'analisi quantitativa della qualità del servizio, e attraverso l'analisi degli scostamenti qualitativi tra 
servizio atteso e percepito dalla clientela, possiamo ri-definire un'organizzazione innovandola. [Zeithaml 
V.A., Parasuraman A., Berry L.L., 1990, Delivering Quality Service, The Free Press, A Division of 
Macmillan, Inc., (tr. it. 1991, Servire qualità, Milano, McGraw-Hill Libri Italia srl)]. 
7 E' così denominata l'iniziativa assunta dal Governo per accelerare e dare concretezza ai processi di 
innovazione nelle amministrazioni pubbliche a vantaggio dei cittadini e delle imprese, che è stata chiamata 
"CANTIERI". Si tratta di un insieme di iniziative che tendono a collegare pubblico e privato, allo scopo di 
creare una rete che elabori strategicamente le iniziative, raccolga e diffonda le esperienze, oltre ad essere 
fonte di propulsione del cambiamento e della diffusione di conoscenze dei processi innovativi a vantaggio dei 
cittadini e delle imprese. La modalità telematica è perciò essenziale in questa iniziativa e permette a tutti, 
attraverso il collegamento che è possibile stabilire attraverso il sito www.cantieripa.it. di accedere a: NEWS 
selezionate, Biblioteca ed alle Banche dati sull'innovazione; Servizi; Documentazione Amministrativa; 
Analisi, Impatto, Regolazione; Comunicazioni Istituzionali; Controllo di gestione; E-procurement; Sportello 
unico; Informatori Comunitari. A questa iniziativa partecipano soggetti che intendono essere protagonisti del 
cambiamento. Anche CNA ha stipulato con il Dipartimento della Funzione Pubblica un'intesa che consente 
alla Confederazione di assumere il ruolo di "partner". Recentemente queste iniziative sono confluite nel sito 
www.magellanopa.it. L'obiettivo del Programma Cantieri promosso dal Dipartimento della Funzione 
Pubblica è di accompagnare e sostenere le amministrazioni nel percorso di rafforzamento e consolidamento 
di queste capacità, che rappresentano condizioni importanti per favorire processi di innovazione e migliorare 
gli effetti complessivi delle politiche pubbliche. È un obiettivo individuato condividendo l'approccio al 
cambiamento dell'Ocse, basato sull' empowerrnent istituzionale, per favorire lo sviluppo delle capacità delle 
amministrazioni di leggere il contesto e individuare in autonomia le migliori soluzioni da adottare. 
L'orientato al miglioramento continuo, all'autoapprendimento, alla sperimentazione e alla valutazione dei 
risultati raggiunti, è un apparato metodologico consolidato e tuttavia in progress perché suscettibile di 
continui miglioramenti e integrazioni, alla luce delle esperienze realizzate dalle amministrazioni. Si tratta 
dell'ampio terreno di innovazioni nel settore pubblico che il dibattito ha variamente affrontato parlando di 
modernizzazione amministrativa o di politiche amministrative, con riferimento ai fattori che riguardano il 
miglioramento delle organizzazioni e delle modalità di elaborazione e gestione delle politiche. In sostanza, i 
fattori orizzontali, trasversali, che connotano le strutture burocratiche: dalla politica delle risorse umane 
all'introduzione delle nuove modalità di benchmarking. 
8 Si parla allora di comunità di pratiche che spesso attraversa trasversalmente l'organizzazione, costituita da 
"quelle relazioni durature tra persone, attività e mondo che vengono a costituire delle aggregazioni informali 
14 
In altri termini possiamo dire che la cultura del "servire qualità" sia strettamente connessa 
all' attivazione
9 
dell'organizzazione nei confronti dell' ambiente esterno, cioè del cliente/utente, 
contro la chiusa cultura dell' adempimento normativo autolegittimante propria della burocrazia 
pubblica. In questo contesto si inserisce l'analisi di customer satisfaction che deve impostazioni 
teoriche e metodologiche al marketing ed è una tecnica di rilevazione della soddisfazione del 
cliente, volta a indirizzare la qualità dell'offerta verso quella richiesta dalla domanda. E' del tutto 
evidente che si tratta di temi strettamente legati alla dimensione organizzativa della pubblica 
amministrazione, in quanto le modalità comunicative da essa utilizzata per rivolgersi ai propri 
interlocutori, sia esterni che interni, e l'attenzione rivolta all'ascolto dell'utente, ne riflettono la 
particolare configurazione organizzativa e, nel contempo, sono in grado di condizionarla. 
E' noto d'altra parte che ormai da tempo nelle organizzazioni private, specie nelle imprese, 
la comunicazione-ascolto e le tecniche di misurazione della soddisfazione del cliente costituiscono 
uno strumento essenziale di confronto con il proprio ambiente e il proprio mercato. 
L'affermarsi anche in ambito teorico di nuovi modelli che non si limitano ad analizzare i 
meccanismi di funzionamento interno dei vari sistemi organizzativi, ma sottolineano l'importanza 
dei condizionamenti socio-ambientali nel determinare l'assetto degli apparati organizzativi, 
ammette che non esiste più un unico modello razionale di organizzazione per arrivare a ipotizzare 
una pluralità di dimensioni organizzative da porre in stretta connessione con fattori esterni. 
Tuttavia, se questo carattere fortemente condizionante dell' ambiente esterno è ormai una 
acquisizione indiscussa per le imprese, risulta ridimensionato e più problematico per le strutture 
organizzative pubbliche. 
Nella seconda parte del nostro lavoro considereremo, infatti, un caso concreto di analisi 
organizzati va e di innovazione dei servizi erogati dal Comune di Rovigo secondo un'ottica di 
basate sulla condivisione di modi in cui le cose vanno fatte e di modi in cui gli eventi possono essere 
intrpretati" - La parte più importante delle conoscenze è tacita. [A. Strati, 1996, Sociologia dell' 
organizzazione, paradigmi teorici e metodi di ricerca, Roma, La Nuova Italia Scientifica, pp. 99-101]. 
9 A~ivazione qui nell' accezione di enacted environment (ambiente attivato) di K. Weick secondo il quale l' 
a~b~ente non è un dato oggettivo ma il risultato di un processo di selezione (enacting) e di attribuzione di 
slgrnficato (sense making) operato dall' attore (Weick 1969). 
15
Customer Satisfaction, nell'ambito della più generale riorganizzazione normativa della P.A. 
Effettueremo un'analisi longitudinale delle rilevazioni di Customer Satisfaction condotte dal 
Comune dal 2000 a oggi, considerando quali effetti hanno prodotto sull'organizzazione e se, 
effettivamente, esse siano state volano per un progetto di innovazione organizzati va, sia con la 
costituzione dell'URP, sia con la creazione della Carta dei Servizi, sia con l'istituzione del portale 
www.comundirovigo.it. 
Ci chiederemo se tali progetti rimangono al più "operazioni cosmetiche"lo o se 
effettivamente l'amministrazione locale sia riuscita ad assorbire il nuovo paradigma culturale: se 
effettivamente la dimensione soft dell' organizzazione (cultura, valori, norme di riferimento) sia 
stata coinvolta dalla nuova prospettiva della qualità creando così quel "circolo virtuoso" (che tanta 
letteratura manageriale ipotizza quale fattore di successo e di riorganizzazione) all'interno del 
Comune stesso. 
TI metodo di analisi da noi privilegiato comprende una molteplicità paradigmatica che va 
dall' analisi longitudinale e le storie di vita
ll 
(Gherardi, Strati,1988; Zan,1984; Jones,1983; 
Kimberley, Miles,1980;) all' apprendimento organizzativo
12 
(Argyris, Schon, 1974,1978). Inoltre 
l'adozione del paradigma post-moderno ci permette di ascrivere il concetto di miglioramento 
continuo, di dimensioni soft della cultura organizzativa nella P.A., all'interno di un dibattito 
coinvolgente l'intera società post-moderna. Proporremo il superamento delle logiche proprie della 
lO "Operazioni cosmetiche è un termine appropriato per descrivere un'azione orientata ideologicamente al 
cambiamento, ma di fatto ripiegata su se stessa. L'azione "cosmetica" si maschera negli slogan e nei 
linguaggi aumentando il senso di spaesamento e rendendo densa l'ambiguità". [G. Varchetta, 
2007,L'ambiguità organizzativa, Milano, Ed. Angelo Guerini e Associati Spa, p. 124]. 
Il Le storie di vita sono "volte a ricostruire la memoria collettiva delle idee, associazioni, eventi, azioni e 
pregiudizi che sono peculiari per ogni organizzazione", studiano "le tracce che gli eventi significativi 
lasciano nella memoria dei membri dell'organizzazione, nella grammatica organizzativa e nelle premesse 
decisionali", ossia in fenomeni organizzativi collettivi più che nelle storie individuali e nei cicli di vita. Il 
problema conoscitivo è quello della coerenza tra eventi passati e futuri. L'analogia è con il linguaggio in 
quanto 'processo storico di mutamento continuo"'.[A. Strati, 1996,op cit., p. 65]. 
12 la cui strategia è di individuare "il processo in cui un sistema cooperativo sviluppa la proprie teorie in 
azione", le modifica nel tempo e produce così "nuove teorie in uso". Il fenomeno organizzativo così studiato 
è un processo continuo dell'organizzare. Il problema conoscitivo risiede nel "produrre conoscenze attraverso 
l'azione" e renderne consapevoli i soggetti. A questo proposito evidenziamo la necessità di un'autoriflessività 
per ogni azione. L'analogia organizzativa è quella con il sistema cibernetico sia del single-loop, ossia della 
verifica e correzione, che del double-loop, ossia dell' apprendere ad apprendere un sistema cooperativo 
sviluppa le proprie teorie in azione.[lbidem, p. 165]. 
16 
burocrazia e della progettazione organizzativa tradizionale della P.A., secondo le vecchie teorie 
idealtipiche, a favore della capacità di cogliere le istanze sociali della complessità, la riflessività 
sull'azione dei singoli coinvolti nell'organizzare. Solo la riflessività delle teorie in azione permette 
di cogliere le contraddizioni dell'agire moderno. Nelle contraddizioni può avvenire quella spinta 
generatrice all'innovazione di valori e assunti, favorita dall'emergere di caratteristiche emozionali 
nuove tra i lavoratori capaci di cogliere l'ambiguità organizzativa e di permanere nel suo territorio 
governandone l'incertezza. 13 
Come vedremo nel terzo capitolo della presente trattazione propongo un nesso tra le teorie di 
Varchetta riguardanti una nuova emozionalità al cambiamento dell'attore impegnato 
nell'organizzare e l'emergere di una nuova categoria idealtipica di lavoratore, approfondita da 
Butera, quale il lavoratore della conoscenza. 
A tal fme ho scelto di articolare il presente lavoro attraverso tre capitoli teorici e di 
approfondimento della riforma della P.A. assimilando ciascuno ad una diversa prospettiva del 
cambiamento. TI primo capitolo tratta il passaggio dalla burocrazia in termini idealtipici 
tradizionali, secondo le più mature teorie organizzative e quindi la riforma legislativa compiuta 
secondo l'adozione di un paradigma razionaI-tecnico che presuppone l'adozione di un controllo 
verticistico e di tipo autoritativo. TI tipo di cambiamento così definito presenta limiti legati 
all'adozione di un cambiamento definito dalla norma-obiettivo. Nel secondo capitolo abbiamo 
analizzato il tema del passaggio alle nuove metafore organizzative capaci di cogliere le istanze 
sociali di processo al cambiamento della burocrazia verso il delinearsi di un nuovo soggetto 
definito postburocratico. L'adozione delle tecniche manageriali, più propriamente utilizzate in 
ambito privato, mettono a disposizione una tipologia di cambiamento che potremmo definire 
strumentale e di processo. Intendendo per esso il processo di qualità e i feedbacks rinvenienti dalle 
13 Qui si fa riferimento alla proposta di G. Varchetta di una nuova "solidarietà epistemologica: tra le teorie 
nuove del pensiero organizzativo e quello della complessità; le teorie organizzative contemporanee aiutano lo 
sviluppo del cambiamento, ma non sono sufficienti in quanto centrate su un "dover essere" di tipo 
ottativo/razionalizzante;". L'autore propone "un' ipotesi più descrittivo-costruttivistica della conoscenza 
ritenendola più in linea con lo sviluppo della nuova solidarietà organizzativa"[G.Varchetta, 1997, 
L'ambiguità organizzativa, Milano, Ed. Angelo Guerini e Associati Spa, p. 12. C.f.T. cap III]. 
17
logiche della qualità, applicate con volontà quasi ingegneristica di intervento all'interno 
dell'organizzazione per rilevame aree di miglioramento-intervento organizzativo. Abbiamo visto in 
particolare l'applicazione di indagini di Customer Satisfaction applicate alla P.A. e l'emergere del 
New Public Management. Nell'ultimo capitolo abbiamo voluto cogliere l'ottica di un cambiamento 
infuso all'interno dell'organizzazione medesima, ricorrendo alle metafore degli emergenti filoni 
dello studio organizzativo. Compiendo una disgressione epistemologica verso il paradigma e la 
prospettiva dell'ambiguità delineata secondo un' ottica psicosocioanalitica. Evidenziando come la 
sfida principale per un cambiamento paradigmatico all' innovazione in qualsiasi organizzazione sia 
da intendersi come evoluzione e capacità dell'organizzazione di sfidare l'incertezza, il divenire 
della società postmoderna quale risposta di partecipazione ed esercizio dei diritti di cittadinanza. 
Imprescindibile diviene la prospettiva della costruzione sociale della realtà secondo una prospettiva 
culturale nuova che identifica nuove istanze sociali, capacità dei lavoratori di allinearsi con questa, 
anche grazie all'emergere di nuove abilità cognitive-emotive, capaci di rivolgere l'attenzione al 
perdurare in territori di incertezza rappresentati dal cambiamento. Proponiamo l'analisi della 
comunità di pratiche in una prospettiva sociologica all'analisi organizzativa capaci di produrre il 
know-how interno, di creare condivisione di conoscenza, spesso tacita e relativa a mappe cognitive 
specifiche quali la possibilità di evidenziare il proprio modo di vedere e favorire così il 
d
· 14 
deuteroappren lmento . 
Questa scelta di usare una metafora per ogni diverso capitolo risiede nel fatto di voler 
mettere in luce come non esista di per sé un'organizzazione reale ma una serie infinita di 
organizzazioni costruite e ricostruite dai soggetti nelle dinamiche particolari che contrassegnano il 
loro rapporto con l'organizzazione. Questo ci permetterà di collocarci nei diversi luoghi 
dell'organizzare di volta in volta privilegiando e indagando da una nuova e diversa prospettiva. 
Come gestisce l'innovazione la Pubblica Amministrazione e come resiste all'Innovazione 
della Società? 
14 A partire dall' espressione di Bateson "apprende~e ad apprender~", esso. c~in~lOlge la .capacità di 
modificare i modi in cui si apprende e di promuovere attivamente proceSSI e occaSlOm dI apprendImento. 
18 
TI nostro obiettivo sarà indagare l'innovazione nella P.A. ricorrendo ad un nuovo paradigma 
postmoderno che permetta di essere chiave di analisi e lettura dei fatti, avvalendosi in una 
prospettiva sociologica della contaminazione di diverse discipline, metodologie, metacompetenze 
in una chiave olistica che nulla esclude. Cercheremo, indagheremo, nel mettere in scena l' 
organizzazione come artefatto simbolico, in una defmizione di problematiche non più secondo 
un'ottica di semplice problem solving ma di problem setting.
15 
Cercherò di sposare una prospettiva 
di analisi fondata sull' applicazione di conoscenza, evoluzione, ambiguità, cultura organizzativa e la 
lettura non solo dei fatti ma delle storie delle persone coinvolte nel processo di riorganizzazione, 
nella seconda parte del presente lavoro. Dall'analisi delle parole con cui raccontano la propria 
biografia ed esperienza personale all' interno dell' organizzazione e all'esterno, stesso, proiettando l 
'immagine di sé al di fuori dell' organizzazione, il come si autoproiettano ci chiarirà come essi si 
autodefiniscono, si autorealizzano e si sentono partecipi dell' istituzione stessa. Cercheremo di 
indagare come ad essa si riferiscono e quanto in grado siano di sopportare l'incertezza che emerge 
dalla prospettiva di innovazione organizzati va. Cercherò di avvalermi della ricerca-azione al fme di 
considerare come è stato vissuto il cambiamento organizzativo in seno all'Amministrazione 
Comunale di Rovigo per effetto delle indagini di Customer Satisfaction condotte dal 2000 al 
2006
16
, cercando di mettere in luce contraddizioni, luci e ombre di quel processo, chiamato 
cambiamento e di come esso si sviluppi. Terreno di analisi sarà appunto la P.A. che ci permetterà di 
svelare le possibilità di applicazione di un nuovo paradigma emotivo-affettivo-simbolico nella 
gestione del cambiamento e dell' incertezza da esso emergente. TI lavoratore, non più semplice 
"risorsa umana", ma uomo posto al centro del palcoscenico, nel lento fluire della conoscenza, e 
protagonista agito dell'evoluzione soggettiva, intersoggettiva, organizzati va, interorganizzativa 
stessa. Protagonista dell' organizzazione al suo interno e nelle relazioni esterne, dove la proiezione 
15 L' d· 
appren lIDento fa leva sul problem setting più che sul problem solving, cioè sulla configurazione dei 
problemi più che sulla loro risoluzione. La sospensione momentanea del risultato da conseguire o del 
successo da raggiungere spiana la strada alla possibilità di apprendere trasformando i modi abituali di 
i~noscere e di fare." [Bifulco L., 2002, Che cos'è un'organizzazione, Roma Carocci ed., p. 91]. 
Ci riferiamo alle indagini di customer satisfaction , che hanno rappresentato la base conoscitiva prima e il 
momento di verifica poi al fine della riorganizzazione interna e del progetto QuaSer colto nel suo insieme. 
19
dell'organizzazione, dell' istituzione all'esterno, al di là dei suoi semplici confini, finisce per 
proiettare e definire l'organizzazione stessa. La scelta di adottare una lettura in chiave 
psicosocioanalitica, l' indagine olistica nel campo della cultura organizzativa e il "vedere il proprio 
modo di vedere" (Lanzara) ci permettono da un lato ampie divagazioni in ambito epistemologico, 
dall' altro la necessità di una loro applicabilità concreta. Letture di autori come Butera, Varchetta, 
Bifu1co, de Leonardis, Kanek1in, Manoukian e il riconoscimento di nuove istanze, in una società 
sempre più complessa, che a vario titolo ha creato già da tempo la definizione di "lavoratori della 
conoscenza", ci fornisce strumenti di indagine che, una volta interiorizzati, potremo applicare al 
campo della sociologia organizzativa e dell' evoluzione delle teorie organizzative verso le nuove 
istanze di cambiamento e mutamento. TI mutamento organizzativo deve transitare inevitabilmente 
per una dimensione soggettiva, di relazionalità microsociale, per permeare l'organizzazione e poter 
emergere al1'esterno nella relazione tra organizzazioni sempre più collegate e definite l'una dalle 
altre, secondo una rete di organizzazioni connesse da legami e rapporti. Nell' analisi finora condotta 
nello studio della Pubblica Amministrazione si sono evidenziati tutti i limiti della Riforma che da 
più di 30 a:niu a vario titolo viene portata avanti ricorrendo ad una prospettiva logico-razionale nell' 
applicazione di modelli di management, di C.S. -Customer Satisfaction- , di analisi quantitativa 
della qualità ricorrendo a statistica, economia, a ricette spesso preconfezionate, all' applicazione di 
modelli dall' alto, senza un diretto coinvolgimento del personale in una prospettiva di fornire 
strumenti, cultura all' apprendimento e in particolare al deuteroapprendimento. Questa prospettiva 
ci svela un nuovo modo di mettere in scena l'organizzazione e il cambiamento. Da questa 
prospettiva muoveremo i nostri passi entro il Comune di Rovigo. 
Ci chiederemo infatti come la prospettiva del cambiamento possa innescare vere dinamiche 
di crisi, anche personale. Come la crisi stessa può divenire una risorsa al cambiamento. Quale 
cambiamento organizzativo possa essere favorito da una dimensione soggettiva. Quali strumenti il 
singolo e l'organizzazione sono pronti a creare per apportare cambiamento. Quali rischi, cosa devo 
lasciare e cosa recuperare del mio IO per favorire il cambiamento? TI cambiamento può/deve 
coincidere anche con il mutamento di prospettiva del singolo entro l'organizzazione? Quali errori, 
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sbagli, fallimenti posso e sono in grado di sopportare (portare su di me) senza che siano zavorre e 
sono in grado di sostenerli? Quanto nel singolo ci sono istanze di autoaffermazione e quanto queste 
si realizzano nell' espressione del suo IO? Quanto ciò che faccio e non mi piace può essere 
strumentale al raggiungimento di "altri obiettivi"? Premessa a mio avviso, indispensabile, è che la 
conoscenza umana esprime le sue diverse possibilità conoscitive, non sempre attraverso 
opportunità e non tanto ricercando verità assolute, ma andando alla ricerca di sfaccettature e 
risvolti. Così come ad ogni uomo corrispondono diverse sensibilità e personalità, così nel 
procedere del sapere umano appaiono, con il passare degli anni, le contraddizioni. Basti pensare 
alle diverse concezioni dell' arte. Basti pensare come una stessa immagine possa essere 
rappresentata diversamente in base alle epoche storiche. Come l' artista ne sia influenzato e come la 
stessa immagine sia interpretata e interpretabile da diversi punti di vista, bisogni e assunti. Le 
differenze tra Canova e Magritte, tra un periodo Neoc1assico e il Surrealismo mettono in luce 
entrambi lo stesso divario rispetto alla realtà. Canova rappresenta una realtà mitizzata attraverso un 
ideale di bellezza perfetta e canonica. Magritte mette in luce della stessa realtà le sue diverse 
interpretazioni. Entrambi rifiutano una mera interpretazione Verista, pur confrontandosi con la 
realtà stessa, adottano modi di dire e contraddire opposti. Anche in ambito matematico, statistico, 
fisico le contraddizioni sono state temute come la peste, in quanto discipline logiche. "TI paradigma 
logico-razionale per sua natura è comunemente ritenuto non-contraddittorio. La matematica 
Euclidea e la fisica Newtoniana sono state messe in grave crisi dalle teorie rispettivamente di GodeI 
e Einstein, che ne hanno evidenziato limiti e contraddizioni". L'intero viaggio della conoscenza si 
svolge quindi su binari in contrasto, di concezioni opposte. Paragono il modo di intendere questo 
lavoro e di procedere come ad un quadro di Picasso, sempre per rimanere nel campo certo dell' 
Arte. Dove l' immagine stessa viene scomposta, a traduzione delle mille sfaccettature dell' lo, che 
disordinatamente procede, esperisce; tradotte dall' artista stesso in linee spezzate, in un collage di 
"pezzi rottamati" che sconquassano la rappresentazione unitaria dell 'organizzazione stessa così 
come proposta dalle teorie meccanicistiche o organicistiche a favore dell' accogliere la complessità 
dei tempi moderni. Cercheremo di entrare in questi interstizi fatti di contraddizioni, in questi nuovi 
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. . f . d' pecchi lì tra luci e ombre, in 
spazi esplorativi. In questi continui spezzolll e nn rangersl 1 s , 
. '1' . d avremo il privilegio di analizzare il 
chiaroscuri appena accennati, nelle sabbIe mobl 1 mcerte, ove 
, .' f alla dialettica si forma, si deforma e si 
cambiamento organizzativo. La realta graZIe ID contras 1, , 
.,' . d l' ttori come de Leonardis citando 
determina. Ciò obbliga sempre più la capacIta nflessl
va 
eg 1 a , 
. b" rt un sovraccarico di 
Giddens ci ricorda, a "condannarli a operare scelte incessantI su aSI mce e, con 
Nota metodologica. 
il presente elaborato si compone di due parti una teorica nella quale si è voluto mettere a 
fuoco l'innovazione organizzativa e il cambiamento secondo tre diverse prospettive 
(ordinamentale, manageriale, sociologica-culturale) e una composta dallo studio del caso concreto 
quale la riorganizzazione dei servizi del Comune di Rovigo entro una prospettiva di citizen 
scelte soggettive e in solitudine,,17. 
satisfaction entro una più ampia e vasta prospettiva di riforma della P.A .. In realtà la nostra ipotesi 
di partenza è stata che per affrontare il cambiamento si debba spostare l'analisi e l'attenzione verso 
i nuovi filoni emergenti delle teorie organizzative capaci di mettere al centro del cambiamento 
organizzativo l'uomo e la sua capacità generativa-creativa nel far fronte all'ambiguità che da esso 
discende. Nella prima parte si è cercato di presentare il cambiamento ordinamentale, aderente a 
metafore classiche attraverso le quali si può evidenziare limiti e criticità ed entro il quale si ascrive 
l'organizzazione macchina di cui la burocrazia è un classico esempio. La Riforma Ordinamentale 
ha veramente innovato la P A, con quali strumenti, con quali limiti, con quali obiettivi? Questa è 
stata la domanda all' origine del primo capitolo. Nel secondo si è concentrata l'attenzione 
sull'importanza della qualità e del miglioramento continuo che sposato anche dalla P.A. ha finito 
per proporre ottiche di re-ingegnerizzazione di processo dell'organizzare, con il merito di aver 
iniziato il cammino verso la postburocrazia secondo l'affermarsi di Modelli di New Public 
Management. Nel terzo capitolo ho cercato di mettere in risalto gli aspetti soft dell' amministrare, 
attraverso i quali può transitare il cambiamento organizzativo più innovativo e con maggiori 
probabilità di riuscita perché, secondo 1'ottica da noi privilegiata e in questa sede proposta, 
riguardante una dimensione che potremmo definire esistenziale-emozionale di appartenenza e di 
innovazione culturale coinvolgente l'attore organizzativo perché atta a creare circoli virtuosi e la 
capacità di apprendere ad apprendere. Ho cercato di evidenziare in ciascun capitolo le teorie 
organizzative, le metafore utilizzate accademicamente per raffigurare il diverso tipo di approccio al 
mutamento organizzativo; fino ad addentrandoci entro un continuum epistemologico volto a 
evidenziare le nuove teorie organizzative. Si è deciso di assumere che la migliore e più adatta 
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· O 2001 Le istituzioni come e perchè parlarne, Roma, Carrocci, p. 159. 
17 e eonar lS." , 
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