Il rapporto tra fonti primarie e fonti secondarie

I tentativi di restituire alla legge la funzione “ordinante”, di superare la frammentazione delle leggi in una serie di “leggine” e di provvedimenti particolari ed in genere la reazione al processo di “amministrativizzazione” della legge, hanno finito con lo scaricare sulla normazione secondaria gran parte dei contenuti e delle regole in precedenza oggetto di disciplina legislativa.
Il processo di “delegificazione” ha preso un significativo avvio all’inizio degli anni ’90, finendo, poi, con l’arrestarsi quando, all’inizio della XIV legislatura, è entrata in vigore la l. cost. 3/2001, che ha inciso anche sulla distribuzione della potestà regolamentare.
Dall’art. 70 cost. e dalle disposizioni che lo seguono si ricava con sufficiente certezza che il sistema delle fonti primarie è, come si dice, “chiuso” a livello costituzionale.
La forza e/o il valore di legge appartengono soltanto agli atti legislativi “primari” e non possono, salve le eccezioni costituzionalmente consentite, essere dagli stessi attribuiti a diverse fonti (principio di preferenza della legge).
Il divieto di istituire fonti concorrenziali rispetto alla legge, tratto dall’art. 70 cost., comporta che il legislatore, non potendo spogliarsi della titolarità della funzione legislativa attribuitagli dalla norma costituzionale né delegarla fuori dalle ipotesi ammesse dall’art. 76 cost., non può attribuire ad altre fonti le caratteristiche formali tipiche della legge.
La circostanza che la Costituzione contempli, accanto alla potestà legislativa, quella regolamentare, costituisce evidente conferma della subordinazione “gerarchica” del regolamento alla legge.
Quanto detto, naturalmente, non impedisce che a taluni atti normativi, che mantengono il loro carattere secondario, venga attribuita la capacità di derogare a disposizioni legislative o di regolare materie già disciplinate dalla legge, ferma restando la loro formale subordinazione alle fonti primarie e, quindi, la capacità di queste di “rilegificare” materie già delegificate.
La distinzione tra fonti primarie e fonti secondarie risulta essere ben conosciuta dal costituente, il quale, con l’introduzione del comma 6 dell’art. 117 cost., ha trovato una stabile sistemazione costituzionale alla potestà regolamentare dello Stato, delle regioni e degli enti locali territoriali; mentre per gli altri enti ed autorità l’attribuzione di potestà regolamentare deve ricavarsi dalla loro posizione di autonomia, anche se non sempre costituzionalmente garantita.
Inoltre, la presenza in Costituzione di numerose riserve di legge, assolute e relative, la cui caratteristica fondamentale è quella di delimitare il potere regolamentare nei confronti del legislativo, testimonia, non solo che la Costituzione stessa ammette la potestà regolamentare, ma soprattutto che essa la considera un normale complemento di quella legislativa.