Gli accordi amministrativi

1. GLI ACCORDI TRA AMMINISTRAZIONI [strumento di semplificazione amministrativa (ex art.15 legge 241/90), per esercitare attività di interesse comune, cui sono applicabili le norme dell’art.11 legge 241/90, eccetto il recesso non consentito. In caso di dissenso di una delle parti interessate, l’ordinamento a volte prevede strumenti per superarlo, soprattutto in caso di mancato accordo, affidando allo Stato poteri sostitutivi da esercitare]

A) ACCORDI DI PROGRAMMA (VS Contratti di programma*): accordi tra amministrazioni contitolari di competenza a provvedere, destinati ad essere approvati con formale provvedimento e utilizzati per attuare interventi complessi, creanti obblighi reciproci in capo alle parti interessate.
Un esempio di accordo espressamente richiamato dal TUEL è quello relativo alla definizione e attuazione di opere, programmi e interventi che richiedono l’intervento di EELL, Regioni, soggetti pubblici, amministrazioni Statali. La PA che ha l’interesse prevalente o primario promuove la conclusione di accordi di programma per assicurarne coordinamento, tempi, modalità, finanziamenti…
Il TUEL, a differenza della legge 241/90, specifica l’oggetto e anche la disciplina di dettaglio (Es: prevede una conferenza di servizi obbligatoria, l’approvazione formale dell’accordo, la possibilità di arbitrati, modalità di intervento in caso di inadempimento, la vigilanza sulla sua esecuzione…).

B) CONFERENZE DI SERVIZI: Istituto introdotto a fine anni ’80 e disciplinato dalla legge sul procedimento amministrativo, nella parte sulla semplificazione, quale procedimento semplificativo e velocizzatore. Può, infatti, tenere luogo del procedimento, poiché punta a sostituire una serie di atti emanabili dalle singole PA.
a) La conferenza decisoria: Ne esistono diversi modelli: può essere indetta dalla PA procedente, da quella che deve adottare il provvedimento finale o da qualsiasi altra PA che vi abbia un interesse, anche secondario. Si considera automaticamente indetta, quando la PA procedente li abbia richiesti e non ottenuti entro 15 giorni.
- Il legislatore le circoscrive ai casi in cui sia necessario acquisire intese, concerti, nullaosta o assensi comunque denominati (Es: in tema di concessione di lavori pubblici, di approvazione di reti ferroviarie, di istanze e progetti preliminari).
- Il provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva della conferenza sostituisce ogni nullaosta, autorizzazione o concessione di competenza delle amministrazioni partecipanti o invitate a partecipare. In genere, i pareri non si danno per acquisiti in sede di conferenza, se non nei casi espressamente previsti dalla legge, poiché sono espressione di funzione consultiva e preparatori rispetto al provvedimento finale. Tuttavia, è in genere applicata, tranne che per gli interessi critici (Es: salute, ambiente), la normativa che consente di prescindere dal parere, se non reso entro i termini previsti.
- La conferenza non dà luogo alla formazione di un organo; le decisioni, secondo la legge 241/90, vanno prese all’unanimità, anche se nell’attuale prassi sono prese a maggioranza: quindi, la conferenza parte come strumento di accordo, ma poi consente di prendere le decisioni a maggioranza*, dato che ogni rappresentante partecipa nell’esercizio delle funzioni dell’ente di appartenenza e la sua composizione è sempre variabile.
- Nei casi in cui la decisione deve essere presa a maggioranza e ove vi sia dissenso, procedono il Governo o la Giunta Regionale.
- Inoltre, gli effetti del provvedimento finale, che deve essere comunque emanato, sono imputati all’ente e non alla conferenza.
- Oltre ai problemi riferiti sulle decisioni prese a maggioranza*, è da rilevare che in alcuni casi la PA interessata può assumere da sola la determinazione finale, se entro il termine previsto la conferenza non abbia preso una decisione. La disciplina è perciò varia e contraddittoria.
- La conferenza di servizi decisoria può essere interna o esterna (quest’ultima convocabile solo da un organo dell’ente) secondo le amministrazioni coinvolte; tuttavia, la conferenza può essere richiesta anche da un privato.
Procedimento della Conferenza: Le decisioni sui lavori sono prese a maggioranza dei presenti, ma la legge ne disciplina alcuni aspetti (art.14 ter legge 241/90).
- La convocazione della prima riunione deve avvenire almeno 10 giorni prima della data stabilita (entro i cinque giorni successivi le amministrazioni invitate possono chiederne il rinvio, che la PA procedente deve concedere entro i 10 giorni successivi); in questa sede, deve essere stabilito il termine entro cui pervenire a decisione (in ogni caso entro 90 giorni, salvo che sia richiesta la VIA). Ogni PA invia un solo rappresentante con potere di esprimere la volontà del proprio ente; può essere richiesta documentazione accessoria solo una volta, e deve essere fornita entro 30 giorni. Possono essere infine previsti strumenti di sostituzione o conclusione a prescindere dall’accordo.
- Si considera acquisito l’assenso della PA il cui rappresentante non esprima motivato dissenso in sede di conferenza, oppure non impugni il provvedimento nei termini.
- Esiste una disciplina derogatoria in materia di tutela paesaggistica, salute, patrimonio storico-artistico, ambiente e territorio: se esiste dissenso, la decisione è presa dal Consiglio dei Ministri se la dissenziente è statale, ovvero dai competenti organi collegiali se è altro ente. La delibera relativa deve avvenire antro 30 giorni; se sono assenti, si può procedere.
- Il dissenso deve essere manifestato all’interno della conferenza e motivato e riguardare solo materie oggetto di essa. La PA procedente può prescindere dal dissenso.
- In alcuni casi infine, le conferenze di servizi sono obbligatorie (Es: quella del TUEL su accordi di programma).
Conferenza istruttoria: É prevista dall’art.14 legge 241/90 per consentire l’esame contestuale degli interessi pubblici di diverse PA, relativamente ad un procedimento; è indetta dal responsabile del procedimento della PA procedente, sia di propria iniziativa, sia accogliendo l’iniziativa dei soggetti.
- Consiste nella riunione delle persone fisiche che rappresentano le proprie PA, le quali discutono liberamente delle possibili soluzioni al fine di arrivare ad una determinazione concordata. Può essere convocata anche per sondare il raggiungimento di un accordo (art.15 e art.27 legge 267/2000).
- Prima della vera e propria conferenza può aver luogo una riunione preliminare, atta a verificare gli interessi coinvolti. La stessa funzione preliminare ha la cd convocazione su richiesta, disciplinata dall’art.14bis legge 241/90, che consente la convocazione a richiesta dell’interessato, con costi a suo carico, prima della presentazione di un progetto definitivo molto complesso; in tal caso, la conferenza deve pronunciarsi entro 30 giorni, allo scopo di proporre migliorie o cambiamenti al progetto, per renderlo compatibile con tutti gli interessi coinvolti. Nel caso le PA esprimano un assenso, questo può essere considerato fermo al fine della determinazione finale (salvo che non si verifichino fatti nuovi).

 C) CONSORZI

2. GLI ACCORDI TRA AMMINISTRAZIONE E PRIVATI.

SCETTICISMO NEL LEGITTIMARLI DA PARTE DELLA DOTTRINA:
1.PA e privati non possono esser posti sullo stesso piano, perché non usano gli stessi strumenti giuridici.
2.L’azione della PA è imperativa e unilaterale: il vincolo pattizio è inapplicabile al principio del perseguimento dei fini pubblici.
3.Beni e attività pubbliche non sarebbero oggetto di contratti di diritto comune.
Nel passato l’attività di questo tipo era giustificata dicendo che la PA si spogliava della propria autorità e si comportava come un mero contraente, anche se disponeva dell’interesse pubblico.