L'armonizzazione del diritto dei consumatori: l'armonizzazione minimale e massimale, due tesi a confronto

A partire dal 2002 il principio di armonizzazione minimale è stato messo in discussione dalla Commissione Europea la quale ha istituito un nuovo approccio basato sulla c.d. armonizzazione massimale. L’approccio minimale consente agli Stati membri di adottare o mantenere al proprio interno norme differenti rispetto a quelle fissate dall’Unione Europea, subordinatamente alla condizione che garantiscano una più pregnante protezione del consumatore. Secondo la Commissione, l’ampio utilizzo da parte dei Paesi membri di questa facoltà, ha dato origine ad un quadro normativo notevolmente frammentato con due conseguenze: i consumatori, non essendo sicuri di ricevere in un altro Stato membro lo stesso livello di tutela di cui godono nel proprio Paese, sono restii a praticare acquisti oltre frontiera; mentre le imprese, dovendo sostenere costi aggiuntivi per ottemperare alle differenti normative nazionali, non sono incentivate a praticare il commercio transfrontaliero. Inoltre, la frammentazione normativa produce effetti distorsivi sulla concorrenza sia a livello nazionale, a favore delle imprese locali, sia a livello europeo, perché l’insufficiente movimento transfrontaliero di beni e servizi non stimola le aziende a offrire prodotti migliori e innovativi a prezzi più competitivi. La maggior parte della dottrina, invece, pur sostenendo la necessità di rivedere l’acquis, ritiene che una serie di pregi propri dell’armonizzazione minimale andranno persi con il passaggio a misure di completa armonizzazione. Innanzitutto l’approccio minimale consente agli Stati membri di operare come veri e propri “laboratori giuridici”, in grado di sperimentare la soluzione legislativa più idonea a garantire ai consumatori elevati livelli di protezione nel rispetto delle sensibilità nazionali. I singoli legislatori nazionali possono far tesoro degli insegnamenti provenienti dalle esperienze degli altri Stati membri e allo stesso modo il legislatore europeo può attingere dai laboratori nazionali le soluzioni più funzionali per un’efficace politica europea dei consumatori.
Un’altra prerogativa dell’approccio minimale è che consente agli Stati membri di recepire le norme europee nei propri sistemi giuridici senza dover rimuovere tutte quelle disposizioni nazionali che prevedono una tutela superiore rispetto a quella garantita dalle direttive, inoltre, il legislatore nazionale può migliorare il contenuto della normativa europea colmando le lacune e superando le ambiguità spesso presenti. Infine, in un’area giuridica come quella del diritto dei consumatori molto legata alla vita quotidiana delle persone, è importante riconoscere e rispettare l’esistenza di differenti culture con diversi bisogni normativi e l’armonizzazione minimale soddisfa pienamente questa esigenza.
Il principio di armonizzazione massima o massimale per definizione non consente agli Stati membri di discostarsi dalla disciplina fissata dalla normativa comunitaria e di applicare al loro interno regole divergenti. Secondo la Commissione l’adozione di norme omogenee rappresenta l’unica soluzione realmente praticabile per ridurre la frammentazione normativa e aumentare la fiducia dei consumatori e delle imprese nel mercato interno.
Il principio di armonizzazione massimale, a ben vedere, mette in discussione anche il ruolo stesso della direttiva, poiché se a suo tempo essa era stata individuata come strumento più idoneo a preservare uno spazio di manovra alla politica nazionale, con l’armonizzazione massimale perderà qualsiasi valore, visto che gli Stati membri non avranno comunque alcuna autonomia in materia di diritto dei consumatori.
Che cosa succederà, poi, se in conseguenza dell’armonizzazione massimale, il legislatore nazionale sarà costretto ad eliminare tutte le norme interne più restrittive rispetto alla disciplina comunitaria? Finora l’armonizzazione minimale ha permesso di evitare lo scardinamento dei sistemi giuridici nazionali, ma in futuro il problema potrebbe rivelarsi molto complesso tenuto conto del fatto che a livello nazionale il diritto dei consumatori è una disciplina che copre un’ampia gamma di situazioni che spaziano dal diritto privato, al diritto commerciale, al diritto amministrativo, fino, in alcuni casi, al diritto penale. Come in tante altre situazioni anche in questo caso la soluzione migliore sta nel mezzo, quindi sarebbe opportuno concentrarsi su un modello di governance che permetta di massimizzare i vantaggi dell’armonizzazione minimale da un lato e dell’armonizzazione massimale dall’altro. Sarebbe poi utile trovare un compromesso tra la funzionalità del mercato e la necessità di garantire un elevato livello di tutela perché la scelta di un numero maggiore di beni a prezzi più competitivi ha poco valore se questo significa riduzione degli standard di protezione.