Il sistema di risposta ONU alle emergenze Umanitarie Complesse. L’Ufficio per il Coordinamento degli Affari Umanitari (Office for the Coordination of the Humanitarian Affairs, UN-OCHA)

Tesi “Il sistema di Risposta ONU alle Emergenze Umanitarie, 
L’Ufficio di Coordinamento per gli Affari Umanitari (UN-OCHA)” 
Di Massimiliano FERRI, da Roma, cl.’64  
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1. CAPITOLO PRIMO – Premessa. 
1.1. Inquadramento tematico. 
L’attuale quadro geopolitico è caratterizzato da numerosi fattori di 
cambiamento epocale riferibili ad una moltitudine di categorie 
inferenti l’agire umano, vuoi dal genere medesimo indotti, vuoi da 
questo indipendenti ma certamente su di esso incidenti in via piø o 
meno significativa. 
Cambiamenti paradigmatici si osservano in ambito planetario quali 
forieri di particolare instabilità sui vari domini di natura fisica (es. 
ambientale, climatologico, geologico, ecc. ...), sociale (es. 
demografico, psicosociale, migratorio, ecc. ...) e politica (es. 
instabilità conflittuali di frammentata e complessa lettura, crisi 
regionali legate ad interessi economici o di influenza confliggenti, 
ecc. …). 
Stante la volontà cosciente inerente l’agire umano, appare opportuno 
sottolineare, ad esempio, la multilateralità politica assunta in 
particolare negli ultimi anni dal complesso delle varie leadership 
regionali in pressochØ tutti i quadranti della sfera terrestre che, fuori 
da consolidati schemi di azione, un tempo quantomeno concordati o 
coordinati, tendono da tempo, invece, sempre piø a muoversi 
nell’agone politico globale ciascuna mossa piø dalle opportunità 
contingenti di potenziali vantaggi strategici raggiungibili nel 
breve/medio periodo, che non da un coordinato processo che, per 
aggregazioni ascendenti, possa preludere ad un assetto politico
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globalmente orientato ad un complessivo ed ordinato progresso e 
sviluppo del genere umano. 
Organismi internazionali voluti nel quadro di un sinergico approccio 
alla risoluzione dei problemi globali originatisi durante la prima metà 
del secolo scorso (Società delle Nazioni, ONU, Banca Mondiale, 
FMI, OMC, OMS, ecc…), sembrano talvolta “reperti fossili” di 
un’epoca non piø condenda peraltro non adeguatamente rimpiazzati 
dagli odierni consessi di coordinamento della governance globale del 
tipo di quella posta in essere dei vari G7, G8, G20, ecc. 
Si è certamente consci del fatto che l’allineamento dei piø diversi 
interessi Statali impongono un processo dei “piccoli passi” ove, per 
via di approssimazioni successive, si giunga, nel tempo – a livello 
regionale prima – e a livello globale poi, anche a cambiamenti di 
governance complessiva pure epocali. 
Ciononostante, quando i cambiamenti globali si presentano 
convulsamente, come sembra accadere negli ultimi decenni, sarebbe 
opportuno ricercare una sincrona aggregazione di metodi di 
condivisione delle risposte da adottare giacchØ i cdd. “piccoli passi”, 
che l’odierna frammentazione del governo globale impone, 
potrebbero determinare, al contrario, l’anticiclicità delle misure 
infine adottate ed il peggioramento degli outcomes finali. 
Del resto il problema della capacità dei governi di adottare 
tempestivamente misure risolutive dei problemi che la 
contemporaneità presenta e dell’adeguatezza della loro relativa forma 
costituzionale (es: parlamentarismo paritario, figura/poteri del capo
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dell-esecutivo quale Presidente del Consiglio dei Ministri, ancorchØ 
Capo del Governo ovvero Primo Ministro, dello stato costituzionale 
della sua compagine governativa, et similia), è una vessata quaestio 
che, peraltro a singhiozzo, ricorre ormai da tempo sul parterre del 
dibattito politico nostrano per non trasporla, con una certa facilità 
logica, al livello della omologa sovraordinata governance globale. 
Nel complesso degli organismi posti storicamente in essere al fine di 
coordinare tali risposte globali nei vari settori d’intervento umano in 
ambito internazionale, l’humanae consortium ha adottato, tra le altre, 
un sistema di gestione delle crisi regionali ed in particolare delle 
conseguenze piø immediate derivanti delle medesime, che ha seguito 
un filone che potrebbe forse essere definito atipico rispetto a quello 
di altre omologhe organizzazioni specializzate per altri settori, se non 
altro per l’excursus storico che ne ha visto lo sviluppo. 
Infatti, se per organismi di governo globale, al di là di prodromici 
sistemi rinascimentali reticolari Europei di natura Economico-
Finanziario-Commerciale, il primo e secondo dopoguerra, hanno 
rappresentato il punto di avvio un sistema di coordinamento globale 
per fenomeni sociali planetari, nel settore della risposta emergenziale 
di natura umanitaria ad eventi catastrofici la cooperazione 
quantomeno internazionale per l’assistenza umanitaria, vanta 
quantomeno origini legate all’afflato etico-morale che, prima ancora 
della sua secolarizzazione, trova origini nello spirito di assistenza ed 
aiuto ai “piø bisognosi” rintracciabile pressochØ in ogni religione 
monoteistica o meno sin dal suo esordio.
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In epoca moderna e contemporanea, svariate sono le possibili 
categorizzazioni temporali del percorso idealmente seguito dallo 
sviluppo delle organizzazioni Internazionali di assistenza 
umanitaria
1
. 
Taluni autori hanno inteso fare riferimento al periodo imperiale, dai 
primi del XIX sec. fino alla II^G.M., seguito dal periodo del neo-
umanitarismo, dalla fine della II^G.M. alla fine della “guerra fredda”, 
ed un periodo dell’umanitarismo liberale, dalla fine della guerra 
fredda ad oggi
2
. 
Altri hanno invece ripartito l’umanitarismo nell’epoca della guerra 
fredda come quello della “pietà e manipolazione”, seguito da un 
periodo di “globalizzazione dell’umanitarismo”
3
. 
Si è anche fatto riferimento alla II^ G.M. quale punto di svolta nella 
consapevolezza generalmente condivisa dell’esigenza dell’intervento 
internazionale con cui assistere le popolazioni colpite da eventi 
catastrofici
4
. 
A ben guardare le categorie esposte sembrano ben relazionarsi alla 
notoria qualificazione del “secolo corto” (The Short Twentieth 
                                                 
1
 Eleanor Davey, John Borton e Mathew Foley. Giugno 2013 sull’HPG working paper “A history 
of the humanitarian system”, Chapter 2, “An overview”. 
2
 Barnett, M. (2005) ‘Humanitarianism Transformed’, Perspectives on Politics, vol. 3, no. 4., come 
riferito su HPG working paper “A history of the humanitarian system”. 
3
 Walker, P. and D. G. Maxwell (2009) Shaping the Humanitarian World. London: Routledge., 
come riferito su HPG working paper “A history of the humanitarian system”. 
4
 Randolph Kent’s “Anatomy of Disaster Relief: The International Network in Action (1987).”, 
come riferito su HPG working paper “A history of the humanitarian system”.
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Century) di Eric Hobsbawn (1994) nelle sue tre pleonastiche 
ripartizioni dei periodi della catastrofe, ripresa e declino. 
La scuola francese sembrerebbe, d’altro canto, aver invece inteso 
enfatizzare l’importanza del periodo della guerra fredda con 
particolare riferimento alla guerra civile Nigeriana/Biafra in ordine 
alla presa di coscienza e risposta umanitaria internazionale
5
 
Lavori appena piø recenti
6
 hanno sviluppato una categorizzazione 
appena piø complessa individuando quattro periodizzazioni 
diversamente qualificanti la risposta umanitaria nelle crisi regionali 
intervenuta nel recente passato: 
- Il periodo compreso tra la metà del XIX sec. fino al termine della 
I^ G.M. dove le precedenti concezioni assistenzialiste di origine 
seicentesca (pauperismo, cameralismo, ecc…) si erano declinate 
nella società di massa ottocentesca, (società mutuo soccorso, 
ingresso dello Stato con il welfare state e creazione 
dell’organizzazione della Croce Rossa Internazionale) dell’età 
liberale e tardo liberale/della società di massa; 
- Il periodo, c.d. “Wilsoniano”, intercorrente tra le due, e 
comprendente per intero la seconda, GG.MM., che vide la nascita 
e riasserzione di una sorta di governo mondiale (nascita della 
                                                 
5
 Ryfman, P. (2008) “Une histoire de l’humanitaire”. Paris: La DØcouverte., Aeberhard, P. (1994) 
“La mØdecine humanitaire des origines à nos jours”, in J. Lebas, F. Veber and G. Brücker (eds) 
“MØdecine humanitaire”. Paris: Flammarion e Davey, E. (2012) “New Players Through Old 
Lenses: Why History Matters When Engaging with Southern Actors”, HPG Policy Brief. London: 
ODI., riferiti su HPG working paper “A history of the humanitarian system”. 
6
 Eleanor Davey, John Borton e Mathew Foley, giugno 2013 sull’HPG working paper “A history 
of the humanitarian system”, Chapter 2, “An overview”.
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Società delle Nazioni come poi riconfigurata nell’Organizzazione 
delle Nazioni Unite); 
- Il periodo della guerra fredda, ove gli attori umanitari si sono 
sempre piø concertati nell’assistenza umanitaria in ispecie verso i 
paesi non-occidentali ove questi versassero in situazioni di crisi 
oggettivamente da essi autonomamente insostenibili; a questo 
periodo fa peraltro riferimento l’emersione di un periodo di 
prolungato sviluppo dei pasi occidentalizzati (periodo della 
crescita nel secolo corto); 
- Infine, il periodo post guerra fredda che avrebbe visto una 
significativa riconfigurazione dello spazio geo-politico globale 
con la sua complessiva parcellizzazione ed incerta riaggregazione 
tuttora in corso nella quale gli operatori umanitari sono chiamati 
a dipanare la loro attività. 
Indipendentemente dalla suddivisione storica cui si voglia far 
riferimento, la risposta alle crisi umanitarie regionali o globali posta 
in essere dalla comunità internazionale attualmente è evidentemente 
frutto di un excursus che nel tempo ha tentato di dare risposte ad 
esigenze ingenti ed immanenti conseguenti ad eventi catastrofici che 
le singole comunità locali, territoriali o nazionali on erano in grado 
di affrontare. 
A tale esigenza, con lo strutturarsi del quadro di diritto internazionale 
come oggi conosciuto (in via di prassi e natura pattizia), si è parimenti 
dovuto affrontare le modalità dell’intervento umanitario da parte 
della comunità internazionale all’interno di una varietà di entità
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Statali variamente configurate (fragile/failed States
7
) e rispettosa del 
diritto interno di ciascuno di essi ovvero, laddove previsto, ad esso in 
deroga, in termini - ad esempio - d’ingerenza umanitaria, con tutte le 
problematiche connesse ipotizzabili (es. condizioni e limiti delle 
operazioni d’intervento, coordinamenti e modalità operative, status 
giuridico assicurato agli operatori umanitari, ecc., …). 
Di tali temi, delle modalità organizzative e procedurali atte ad 
affrontarli, delle relative problematiche e delle possibili via idonee a 
superarle si intende discettare nel presente elaborato. 
1.2. Scopo e compiti dell’elaborato. 
In relazione al tema in argomento, vale la pena fornire i contorni di 
ciò che si intende per “Emergenza Umanitaria” la cui locuzione, per 
sua natura, si offre ad un ventaglio alquanto ampio di interpretazioni. 
In particolare, il termine “Emergenza” è definito come “l’atto 
dell’emergere; in senso concreto, ciò che emerge”
8
, ovvero identifica 
una “Circostanza imprevista, accidente, … [omissis] … particolare 
condizione di cose, momento critico, che richiede un intervento 
immediato, soprattutto nella locuzione stato di emergenza. 
L'espressione peraltro non ha un preciso significato giuridico 
                                                 
7
 Stato fragile: normalmente uno stato a basso PIL caratterizzato da capacità funzionali e 
legittimazione interna deboli e che pertanto rende i propri cittadini vulnerabili. Molti di questi stati 
sono incapaci di prestare i servizi piø elementari alla popolazione 
Stato fallito (failed): è uno stato-nazione che non ha raggiunto alcune delle condizioni base e 
l’autorità/responsabilità di un governo che ne esprima la sovranità. In tali condizioni si possono 
verificare perdita del controllo del territorio (vds. il caso del Federal Afghan Tribal Administration 
– FATA) o del monopolio della forza, erosione dell’autorità legittima, inabilità all’interazione con 
gli altri stati quale membro a pieno titolo delle comunità internazionale. 
Sugli aspetti inerenti visitare il sito “Fund for Peace” http://fundforpeace.org/fsi/  
8
 http://www.treccani.it/vocabolario/emergenza.
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nell'ordinamento italiano, che, in situazioni di tal genere, prevede 
invece lo stato di pericolo pubblico
9
. In buona sostanza, si vuole 
configurare una evenienza (soggetto, oggetto, atto o fatto) che si 
eleva, in termini di percezione sensibile latu sensu, rispetto alla curva 
di tangenza/superficie di inviluppo di tutti gli altri omologhi od 
appartenenti alla stessa categoria, vuoi per intensità che per 
tempistica di presentazione. 
Il termine medesimo, può, dunque, indicare piø specificatamente e 
direttamente una situazione di subitanea od inaspettata condizione di 
grave inadeguatezza nell’affrontare sØ stessa, secondo l’accezione di 
cui al precedente capoverso, tale da far presagire un significativo 
nocumento allo status quo di routinaria adeguatezza rispetto la 
capacità di affrontarla. 
Nell’ambito di cui trattasi, il termine “Emergenza” sarà 
alternativamente inteso nell’una od altra accezione (evento 
inaspettato rispetto ad altri omologhi e/o condizione di significativa 
sofferenza rispetto ad una inadeguatezza capacitiva) e potrà, con 
sufficiente grado di approssimazione, assumersi quale sinonimo 
rispettivamente di: 
“Circostanza grave straordinaria, imprevedibile, necessità, urgenza 
… [omissis] …”
10
, oppure, in relazione alle capacità di 
tenuta/risposta, 
                                                 
9
 http://www.treccani.it/enciclopedia/emergenza. 
10
 http://www.treccani.it/vocabolario/emergenza_(Sinonimi-e-Contrari).
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“Crisi” o, piø figurativamente, “collasso” “cedimento” o “crollo”. 
Vale la pena notare come nell’ambito della comunità internazionale 
il termine emergenza sia in realtà 
Con il termine “Emergenza” usato in questo documento, si intende, 
in buona sostanza, configurare un evento improvviso od inaspettato 
ovvero qualsiasi evento al cui governo le relative capacità (umane, 
materiali e procedurali) di risposta normalmente disponibili o 
predisposte, siano appena o non adeguatamente sufficienti (surge). 
In tale contesto appare pleonastico notare come i possibili esiti 
derivanti dall’interazione dell’evento emergenziale versus le capacità 
disponibili atte a fronteggiarlo, possano essere la soccombenza, 
ovvero il reperimento di un supplemento capacitivo ulteriore, esterno, 
che possa lenire l’emergenza riportandola entro un quadro di 
adeguata governabilità ovvero, in altri termini, elevare la risposta 
complessiva disponibile, in termini capacitivi, ad essa compatibili 
attingendo a fonti esterne a quelle normalmente allocate. 
In relazione al secondo termine della locuzione “Emergenza 
Umanitaria”, in linea generale esso qualifica come “Umano” 
qualsiasi sostantivo cui si riferisce, ovvero appartenente all’uomo, di 
proprietà specifica dell’uomo, categoria propria e distintiva 
dell’uomo. 
Piø specificatamente, la definizione di “Umanitario” si riferisce a 
qualsiasi agente “Che orienta il suo pensiero e la sua azione a
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migliorare materialmente e moralmente la vita umana e la convivenza 
dell’uomo nella società”
11
. 
Val la pena notare come i suoi riferiti sinonimi, “filantropico, 
solidaristico, misantropico, solidale, solidaristico, assistenziale, 
caritatevole”
12
, ecc., mal si adattino alla casistica di specie giacchØ 
questi appaiono configurare l’azione volta al miglioramento 
materiale e morale della vita umana, come atto deliberato 
personalistico, come scelta dei singoli o delle singole organizzazioni 
di volersi produrre di volta, in volta, in azioni per il miglioramento 
della vita del prossimo, mentre invece l’umanitarismo di cui si 
tratterà in questa sede è una categoria dell’agire umano organizzato e 
procedurato che si attiva automaticamente, nei limiti della norma 
internazionale e contestualmente alle contingenze applicabili, come 
a livello nazionale accadrebbe con i c.dd. Piani di Protezione Civile, 
i quali, indipendentemente dalla volontarietà o meno dei singoli o 
della collettività, scattano al verificarsi di determinate circostanze. 
Difatti, appare di tutta evidenza come, al di là di moti personali 
filantropici sempre esistiti, le spinte solidaristiche di organismi 
religiosi già dall’antichità operanti in favore delle persone in stato di 
necessità, seguite poi dalla loro secolarizzata versione delle società 
di mutuo soccorso corporativistico rinascimentale prima e 
ottocentesche - con l’avvento della società di massa - poi, si siano 
traslate anche come dovere/potere assunto dagli Stati Sovrani di 
epoca liberale nei confronti dei propri popoli. 
                                                 
11
 http://www.treccani.it/vocabolario/umanitario. 
12
 http://www.treccani.it/vocabolario/umanitario_(Sinonimi-e-Contrari).