La cessione delle aziende in esercizio nell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi

Nel corso di una procedura di Amministrazione Straordinaria, sono molti i motivi che possono portare i soggetti coinvolti ad impugnare gli atti relativi alla procedura di vendita, al fine di riparare ad eventuali “errori” o “lesioni” che potrebbero pregiudicare il risultato sperato della procedura stessa. Nel corso della disamina sulla cessione unitaria dell’azienda sono già emersi alcuni di questi casi: si pensi, ad esempio, all’errore sulla valutazione della redditività negativa ai fini della stima del bene-impresa, così come il considerare un’azienda in esercizio quando non lo è mai stata, sempre al fine di calcolarne il relativo valore economico. Le ipotesi a cui poter fare riferimento sono, ovviamente, molto più numerose, ma quello che rileva, in questa sede, non è enumerare tutti i casi che possono portare all’impugnazione degli atti collegati alla vendita, quanto individuare i meccanismi comuni alle impugnazioni degli atti, inerenti la liquidazione, in sede concorsuale.
La norma di riferimento per quanto riguarda le impugnazioni è l’art. 65 D.Lgs. 270/1999, rubricata “Impugnazione degli atti di liquidazione”, il cui comma 1 stabilisce che "Contro gli atti e i provvedimenti lesivi di diritti soggettivi, relativi alla liquidazione dei beni di imprese in amministrazione straordinaria, è ammesso ricorso al tribunale in confronto del commissario straordinario e degli altri eventuali interessati".
Il primo quesito a cui dover dare una risposta è quale sia l’organo giudicatario a cui sia corretto rivolgersi. La domanda non è così scontata: infatti, come ben si nota dalla volontà del Legislatore di riferirsi alla lesione di “diritti soggettivi”, è stata abbandonata la scelta, effettuata con la L. 391/1988, di attribuire al giudice amministrativo i ricorsi contro atti e provvedimenti di autorizzazione alla vendita di beni di proprietà delle imprese sottoposte ad Amministrazione Straordinaria, nonché contro atti e provvedimenti adottati nel corso della procedura di vendita.
L’interpretazione testuale della disciplina attribuisce al giudice ordinario la sola cognizione delle impugnazioni di atti e provvedimenti lesivi di diritti soggettivi. In quest’ottica, com’è ben possibile nel caso del programma di cessione, affermando la lesione di un interesse legittimo, permarrebbe la possibilità di adire il giudice amministrativo, che potrà adottare un provvedimento di sospensione. Tale distinzione sarebbe giustificata, nel caso dell’Amministrazione Straordinaria, dalla stessa finalità di questa, atteso che non solo tende a realizzare la tutela dei creditori, ma si propone di farlo attraverso il risanamento economico dell’impresa (cercando di salvaguardare anche i livelli occupazionali), sicché restano affidati alla valutazione discrezionale della Pubblica Amministrazione i diversi interessi delle parti coinvolte nella vicenda, con conseguente degradazione delle posizioni giuridiche e soggettive dei creditori, cui però, non può essere negato il potere di sindacare gli atti di liquidazione e le scelte operate al riguardo.
In questi termini, la tutela dei diritti soggettivi davanti al giudice ordinario pare limitata alle situazioni che si fondano su atti negoziali compiuti dal Commissario Straordinario, dopo che si è compiuta la fase procedimentale relativa alla determinazione del prezzo di vendita, ed all’individuazione dell’acquirente, e sono intervenuti il parere del comitato di sorveglianza e l’autorizzazione del Ministero dello Sviluppo (una volta Ministero dell’Industria, ora Ministero delle Imprese e del Made in Italy), vale a dire certamente la fase di maggior rilievo. Quindi, non può escludersi una richiesta di annullamento dell’autorizzazione concessa per un riesame dei presupposti, discutendosi, in tal caso del corretto esercizio, o meno, del potere discrezionale dell’organo amministrativo. Va ricordato che la procedura è contrassegnata da esigenze di politica industriale, la cui valutazione è rimessa in via esclusiva all’Autorità di vigilanza, che dovrà esercitarla nel rispetto delle situazioni plurime individuali dei soggetti interessati e non potrà mai risolversi nell’autorizzazione di una vendita non remunerativa per soddisfare le esigenze pubbliche che presiedono la procedura.
In quest’ottica è corretto ritenere confermata, nonostante l’abrogazione ex art. 109 D.Lgs. 270/1999, la giurisdizione amministrativa relativamente all’impugnazione dell’autorizzazione ministeriale della vendita dei beni dell’impresa, e quella ordinaria, rispetto all’esame delle censure concernenti la legittimità dei provvedimenti adottati dall’organo commissariale, collocandosi questi ultimi nell’ambito del sub-procedimento di liquidazione che, ove comportasse la lesione di un diritto soggettivo, consentirà all’interessato la proposizione del reclamo a norma dell’art. 739 c.p.c.

A seguito della definizione delle regole sulla ripartizione della giurisdizione, nonostante vi siano ancora non pochi dubbi in merito, come si avrà modo di vedere, va precisato quale debba considerarsi il foro territorialmente competente. La scelta del Legislatore in punto determinazione della competenza del tribunale dell’insolvenza, è stata quella di ricalcare l’opzione a suo tempo adottata dalla legge fallimentare del 1942. Ciò significa che come il tribunale fallimentare è competente ex art. 24 l. f., ora art. 122 CCII, a conoscere di tutte le azioni che derivano dal fallimento, così ex art. 13 D.Lgs. 270/1999 il tribunale che ha dichiarato lo stato di insolvenza è competente a conoscere di tutte le azioni che ne derivano.

Una volta stabilito a quale tribunale ci si debba rivolgere perché vengano garantiti i diritti eventualmente lesi dalla procedura di cessione, è necessario individuare i soggetti legittimati ad agire in giudizio tramite l’impugnazione degli atti connessi alla vendita.
La legge non specifica chi sia legittimato all’opposizione ex art. 65 D.Lgs. 270/1999 e si può, quindi, pensare all’aggiudicatario, a soggetti terzi coinvolti nella liquidazione, allo stesso imprenditore assoggettato alla procedura o ad altri interessati, i quali deducano una causa di invalidità negoziale del contratto di vendita. Un interesse legittimo all’annullamento di atti amministrativi del procedimento anteriore alla vendita può, invece, essere fatto valere da terzi offerenti pretermessi, dallo stesso aggiudicatario o dall’imprenditore.
Tuttavia, i soggetti che, più degli altri, secondo quanto testimonia l’esperienza giurisprudenziale, ricorrono allo strumento dell’impugnazione sono i creditori dell’impresa sottoposta a procedura.
La salvaguardia dei diritti del ceto creditorio, tradizionalmente, è risultato fin dal principio uno degli aspetti più problematici nell’esperienza applicativa dell’originaria “Legge Prodi” (L. 95/1979), soprattutto in relazione alle fasi dell’accertamento del passivo e della liquidazione dei beni. La carenza strutturale del testo normativo, al riguardo, non è stata colmata, come si è accennato, dalla successiva L. 391/1988 (poi abrogata dall’art. 109 D.Lgs. 270/1999), la quale, secondo parte della dottrina, sembrava avere introdotto la giurisdizione esclusiva dei Tribunali Amministrativi Regionali in relazione alle impugnazioni di atti e provvedimenti autorizzativi della cessione di beni appartenenti a società sottoposte ad A.S., o comunque adottati nel corso delle procedura di vendita, indipendentemente dalla natura delle situazioni giuridiche ad essi sottese (diritti soggettivi o interessi legittimi). Subito dopo l’emanazione del provvedimento normativo in questione, la Cassazione a Sezioni Unite, recependo i comprensibili timori di illegittimità costituzionale sollevati da alcuni giudici di merito, aveva ripetutamente chiarito che la L. 391/1988 non derogava in alcun modo al basilare principio del “riparto di giurisdizione”, e che conseguentemente al giudice amministrativo venivano riservate le sole impugnative riguardanti interessi legittimi, mentre quelle afferenti a diritti soggettivi immediatamente lesi da atti e provvedimenti della P. A. continuavano a rientrare nella cognizione del giudice ordinario.
Detto principio è stato in seguito opportunamente ribadito dall’art. 65 D.Lgs. 270/1999, il quale ammette il ricorso al tribunale contro gli atti ed i provvedimenti lesivi di diritti soggettivi relativi alla liquidazione di beni appartenenti ad imprese in A.S., riequilibrando, anche sotto il profilo strettamente legislativo, una situazione preesistente che aveva determinato un marcato affievolimento della tutela dei diritti dei creditori e una pesante assenza di tutela in relazione a posizioni soggettive creditorie diverse dagli interessi legittimi, sottratte al giudice ordinario ma non espressamente devolute (laddove non inerenti all’impugnazione dei menzionati atti e provvedimenti) al giudice amministrativo.
Sulla base di quanto detto, i creditori che si assumano pregiudicati possono agire sia per l'annullamento degli atti amministrativi avanti al T.A.R., facendo valere il proprio interesse legittimo al corretto svolgimento della fase amministrativa che precede la vendita, sia impugnare ex art. 65 D.Lgs. 270/1999 gli atti e provvedimenti lesivi di diritti soggettivi avanti al tribunale.
Come si è appreso, gli organi amministrativi della procedura operano le proprie scelte in tema di valutazione dei complessi aziendali, di individuazione dell'acquirente e di determinazione delle modalità di ristrutturazione aziendale al fine del perseguimento degli obiettivi di conservazione dei complessi aziendali e dei livelli occupazionali nell'ambito della propria discrezionalità, insindacabile se non viziata da violazione di legge, eccesso di potere o incompetenza. Quindi, i motivi che possono essere dedotti dai creditori ai fini dell'annullamento degli atti amministrativi antecedenti la vendita, sotto il profilo della violazione di legge possono essere:
- la violazione del programma di cessione dei complessi aziendali autorizzato ai sensi dell'art. 57, comma 1 e 62, comma 1 D.Lgs. 270/1999, in quanto condizione necessaria degli atti successivi diretti all'alienazione;
- l'inadeguatezza delle forme di vendita (art. 62, comma 1 D.Lgs. 270/1999);
- trattandosi di complessi aziendali, la mancata osservanza dei criteri di determinazione del prezzo di alienazione dettati dall'art. 63 D.Lgs. n. 270/1999211;
- la mancata considerazione di ogni prospettiva di scelta della più remunerativa liquidazione dei beni.
Tutti i suddetti motivi di illegittimità riguardano aspetti idonei a pregiudicare le prospettive di soddisfacimento dei creditori e si tratta, quindi, di stabilire se gli stessi, oltre all'impugnativa per l'annullamento degli atti amministrativi, possano impugnare gli atti di liquidazione del Commissario Straordinario avanti al tribunale ai sensi dell'art. 65 D.Lgs. 270/1999, lamentando la lesione di diritti soggettivi. Il tema va affrontato, innanzitutto, sotto il profilo della sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario. Sul punto si potrebbe essere tentati di risolvere ogni dubbio, rilevando che oggetto immediato dell'impugnazione non sono gli atti amministrativi di autorizzazione alla vendita, bensì il contratto di vendita dell'azienda, che configura una situazione di diritto soggettivo. Pertanto, da questo punto di vista sarebbe sufficiente osservare che l'illegittimità dell'atto amministrativo di autorizzazione alla vendita, nelle sue diverse forme, anche per eccesso di potere, può costituire motivo di invalidità del contratto (ulteriore rispetto a quelli previsti dal codice civile) che i creditori possono dedurre a fondamento dell'impugnazione ai sensi dell'art. 65 D.Lgs. 270/1999. Tuttavia, si tratta di verificare se il creditore che propone l'impugnazione possa vantare un proprio diritto soggettivo e non il mero interesse alla capienza del patrimonio del debitore. Infatti, come si è sopra ricordato, nell'Amministrazione Straordinaria l'interesse dei creditori deve convivere con quello generale alla conservazione dei complessi produttivi e dei posti di lavoro. In generale può dirsi che, per aversi lesione del diritto del creditore, si deve trattare di vizi incidenti sulla scelta del contraente e sulla determinazione del prezzo, tali però da provocare una diretta ricaduta sulle prospettive di soddisfacimento del creditore ricorrente e non, più in generale, sul maggior possibile realizzo dei beni.
Il tema si presta ad essere considerato anche da un diverso angolo visuale, alla luce del coordinamento dei diversi rimedi esperibili e dei relativi effetti. Secondo una prima prospettiva, l'illegittimità dell'atto amministrativo, una volta dichiarata dal giudice amministrativo, può dare luogo ad una mera annullabilità della vendita, così come si riteneva, in generale, nel fallimento per gli atti del curatore posti in essere senza la necessaria autorizzazione del giudice delegato. In tal caso sarebbe certamente necessaria l'impugnazione ai sensi dell'art. 65 D.Lgs. 270/1999.
Secondo una diversa prospettiva, recepita in alcuni precedenti, gli atti amministrativi di autorizzazione alla vendita costituiscono condicio juris rispetto al contratto di cessione e, conseguentemente, l'annullamento dei primi farebbe venir meno automaticamente gli effetti del secondo, in base ai principi della “invalidità derivata caducante”. Il punto è che il giudice amministrativo, che procede all'annullamento dell'atto, non ha anche il potere di pronunciare la nullità degli atti privatistici conseguenti, che spetta invece al giudice ordinario.
Tuttavia, l'illegittimità dell'autorizzazione alla vendita non deve necessariamente essere pronunciata in via preventiva dal giudice amministrativo, ma può essere conosciuta direttamente dal giudice dell'impugnazione ex art. 65 D.Lgs. 270/1999 il quale, previa disapplicazione dell'atto, è autorizzato a decidere direttamente sulla situazione di diritto soggettivo dedotta e, quindi, sulla validità dell'atto di liquidazione, senza necessaria preventiva impugnazione degli atti amministrativi che ne costituiscono il presupposto di validità. Si tratta di principi che la Cassazione ha riaffermato, in linea con la propria giurisprudenza che, successivamente alla nota sentenza della Cass. 22 Luglio 1999, n. 500, ha ritenuto non più soggetta alla c.d. "pregiudiziale amministrativa" l'azione risarcitoria nei confronti della Pubblica Amministrazione, ossia al preventivo annullamento dell'atto amministrativo illegittimo da cui discende il pregiudizio risentito dal privato.