Lavoro e Referendum nella giurisprudenza costituzionale

Una volta verificati gli aspetti meramente procedurali, l’Ufficio Centrale, effettua altresì un’analisi sul contenuto delle singole richieste di referendum, per accertarsi che non contengono irregolarità e, ai sensi di quanto previsto all’Art. 32, comma terzo, della Legge del 1970, può disporre la sanatoria di tali errori.
L’Ufficio Centrale per il Referendum ha, in ripetute occasioni, fatto uso di tale potere provvedendo a riscrivere il quesito oppure richiedendo ai presentatori di modificarlo per renderlo più chiaro e coerente con la normativa di risulta.
Tale comportamento dell’Ufficio Centrale ha suscitato perplessità in dottrina, in particolare in occasione dell’ordinanza 21 ottobre 2002 in cui, in tema di abrogazione di parti della disciplina sulla scuola privata, l’Ufficio Centrale per il Referendum suggeriva una riformulazione volta a estendere il quesito, cosi da coordinare il testo con le disposizioni precedenti e rendere coerente la normativa residua.
Le perplessità della dottrina si fondano essenzialmente sulla costatazione del fatto che, per rendere chiaro il quesito, l’integrazione operata dall’Ufficio Centrale necessariamente avviene in data successiva alla raccolta delle firme, tale per cui, tale modifica, comporta per i cittadini/elettori la apposizione di una firma “parzialmente in bianco”.
La dottrina più critica sottolinea i propri dubbi su tale facoltà di integrazione riconosciuta all’Ufficio Centrale, rifacendosi ad una valutazione storica dei principi propri del modello italiano di referendum, cosi come delineato dalla Costituzione, che non lascia margini di decisione circa l’an, il quando e soprattutto il quomodo.
Anche i Comitati Promotori si sono mostrati attenti all’orientamento dottrinale che avanzava forti dubbi sul conferimento all’Ufficio Centrale del potere di riformulazione del quesito, ritenendo preferibile riconoscerlo alla Corte Costituzionale, nell’esercizio del suo controllo di ammissibilità, atteso il ruolo della Corte di risolvere i conflitti tra poteri dello Stato.
La Corte Costituzionale, in merito alle competenze dell’Ufficio Centrale per il Referendum presso la Corte di Cassazione, già con sentenza numero 10 del 1972 così si pronunciava: “è dall’ordinanza emessa dall’Ufficio Centrale…. che nasce per la Corte il potere-dovere di esercitare la competenza prevista dall’art 2, comma primo, della legge costituzionale 11 marzo 1953 n.1”; la pronuncia favorevole dell’Ufficio Centrale è condizione necessaria e sufficiente perché la Corte Costituzionale sia “legittimamente investita dal giudizio di ammissibilità del referendum”.
Per quanto riguarda il potere riconosciuto all’Ufficio Centrale per il referendum, sia nell’ipotesi di referendum ammessi che nell’ipotesi di quesiti referendari non ammessi, la Corte ha costantemente deciso nel senso di riconoscere la piena legittimità dell’Ufficio Centrale in ordine al potere di integrazione e modificazione dei quesiti al fine di garantire la maggiore chiarezza e completezza di essi, rigettando ogni interpretazione che pretendesse di qualificarla come un organo di controllo dell’operato dell’Ufficio.

In materia di diritto del lavoro ci sono stati non pochi casi di integrazione del quesito da parte dell’Ufficio Centrale per il Referendum.
Già nel 1984, in occasione della richiesta di referendum abrogativo sull’indennità di contingenza, l’Ufficio Centrale, ritenendo l’esistenza “di un’implicita dichiarazione di volontà dei richiedenti” e rilevando una possibile equivocità del quesito in quanto il contenuto della seconda parte del medesimo poteva estendersi a una serie di provvedimenti anche non inerenti ai punti di contingenza, ha introdotto una correzione nella seconda parte della proposta autonomamente aggiungendo alcune parole, rivolte a delimitare gli effetti del referendum ai soli aspetti dei punti di contingenza, affinché risultasse chiara agli elettori la volontà dei promotori.

“va preso anzitutto in esame il problema dell'integrazione del quesito referendario da parte dell'Ufficio centrale per il referendum, disposta nei termini già ricordati in narrativa: integrazione che l'Avvocatura dello Stato contesta, negando la competenza dell'Ufficio ad effettuare qualunque operazione correttiva del genere. 
Impropriamente, però, l'Avvocatura si appella alla sentenza n. 16 del 1978, con cui questa Corte ha escluso che la vigente disciplina del referendum abrogativo consenta la scissione delle richieste referendarie, pur dove esse risultino così disomogenee da esigere distinte consultazioni del corpo elettorale. Altro, infatti, é la scissione delle richieste, altro la rettifica delle richieste stesse, mirante a far coincidere forma e sostanza del quesito, secondo l'effettiva ed inequivoca volontà dei promotori del referendum. Ora, nella specie, la Corte considera pacifico che i promotori non abbiano inteso coinvolgere nel quesito in esame - come risulta dalla struttura di esso - tutte le disposizioni del decreto-legge n. 10 del 1984, comprese quelle attinenti alle tariffe, ai prezzi amministrati ed agli assegni familiari; ma abbiano avuto riguardo - nei medesimi termini della richiesta concernente l'art. 3 del decreto-legge n. 70, convertito nella legge n. 219 del 1984 - al solo "taglio" dei punti di variazione dell'indennità di contingenza e dell'indennità integrativa speciale, sia pure nella parte concernente il trimestre febbraio - aprile.
Pertanto, la Corte deve muovere dalla decisione con cui l'Ufficio centrale ha ritenuto necessario aggiungere alla richiesta in esame le parole "limitatamente a quelli di cui all'art. 3 di quest'ultimo decreto-legge".
…la Corte si é riservata - come ancora si legge nelle sentt. n. 30 e n. 31 del 1980 - il solo "controllo di costituzionalità" del referendum; mentre "le indagini affidate all'Ufficio centrale... involgono... sia il coordinamento sia la valutazione comparativa di norme, che si succedono nel tempo, sempre sul piano della legge ordinaria e delle fonti normative a questa equiparate", anziché sul piano delle norme costituzionali. Ed entro la sfera spettante all'Ufficio non si può pretendere che la Corte operi - in sostanza - come un giudice di secondo grado, appellandosi ad essa contro le pronunce già adottate dall'Ufficio stesso”.

Questo caso è stato poi seguito da ulteriori ipotesi di integrazioni e modifiche di quesiti, con modalità divenute poi costanti nel comportamento della dell’Ufficio Centrale presso la Corte di Cassazione.
Altri casi di integrazione del quesito da parte dell’Ufficio Centrale, sono stati: l’ipotesi della richiesta referendaria del 1993, poi ritenuta inammissibile dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 2 del 1994, in tema di sistema previdenziale e i due casi del 1995, il primo riguardante la richiesta referendaria sulle trattenute sindacali, ritenuta ammissibile dalla Corte con sentenza n. 13 del 1995, e il secondo riguardante la proposta referendaria di provenienza Radicale sull’abrogazione dell’istituto della Cassa Integrazione Guadagni Straordinaria, giudicata inammissibile dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 6 del 1995.
Anche nel 2000, all’interno dell’ondata referendaria promossa dal Partito Radicale, in materia di diritto del lavoro, sono riscontrabili due casi di integrazione del quesito da parte dell’Ufficio Centrale per il Referendum.
Il primo caso, richiamato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 36 del 2000 è relativo alla proposta referendaria di abrogazione delle disposizioni in materia competenza esclusiva dell’INAIL su malattie professionali e infortuni sul lavoro.
L’Ufficio Centrale per il Referendum presso la Corte di Cassazione, rilevando che il quesito non teneva conto di una serie di disposizioni innovative apportate al Testo Unico del 1965 in materia di infortuni sul lavoro e malattie professionali, aveva integrato e riformulato il quesito tenendo conto delle modifiche normative al Testo Unico, susseguite negli anni.

“L’Ufficio centrale, dopo aver verificato, con esito positivo, la regolarità della richiesta, ha rilevato che il quesito era stato formulato senza tenere conto delle modifiche apportate dalle successive norme contenute nel decreto-legge 30 dicembre 1987, n. 536 (convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 29 febbraio 1988, n. 48), nel decreto-legge 9 ottobre 1989, n. 338 (convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 1989, n. 389) e nella legge 27 dicembre 1997, n. 449.
… Di conseguenza, detto Ufficio ha provveduto a riformulare il quesito referendario”.

Il secondo caso, richiamato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 46 del 2000, è rappresentato dall’ordinanza del 7 dicembre 1999, in cui l’Ufficio Centrale aveva disposto l’integrazione del testo della proposta referendaria in tema di abrogazione delle norme in materia di tutela reale sul posto di lavoro, con richiamo alle novità in materia introdotte dalla Legge n. 108 del 1990.

“Detto Ufficio, nel dichiarare che la richiesta di referendum di iniziativa popolare è conforme alla legge (ai sensi dell'art. 32 della menzionata legge n. 352 del 1970), ha disposto l’integrazione del testo del quesito con il richiamo alle modificazioni apportate dall’art. 1 della legge 11 maggio 1990, n. 108, e lo ha così riformulato:
"Volete voi che sia abrogata la legge 20 maggio 1970, n. 300, recante "Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell’attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento" e successive modificazioni, limitatamente all’art. 18, come modificato dall’art. 1 della legge 11 maggio 1990, n. 108?".

Altra ipotesi di particolare significato è stata la vicenda della proposta referendaria in tema di abrogazione dei limiti numerici relativi ai diritti di libertà sindacale in azienda, di cui all’Art. 35 dello Statuto del Lavoratori, presentata nel 2002 e poi ritenuta inammissibile dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 45 del 2003.
L’Ufficio Centrale, con ordinanza del 21 ottobre 2002, aveva da un lato osservato che il quesito referendario andava integrato con la precisazione che l’Art. 35, primo comma, della Legge n. 300 del 1970 era stato modificato dall’Art. 6 della Legge n. 108 del 1990, dall’altro lato aveva proposto l’accorpamento di tale richiesta con un’altra presentata in pari data e tesa all’abrogazione di una serie di norme in materia di tutela dal licenziamento.
Con successiva memoria del 18 novembre 2002 i presentatori delle richieste, pur dando atto che i quesiti erano accomunati da uniformità della materia, rilevavano la disomogeneità dei medesimi in quanto “l’uno ha l’obbiettivo di estendere a tutti i lavoratori la cd. “tutela reale” in caso di ingiustificato licenziamento, mentre l’altro tende a un generale riconoscimento dei diritti di libertà sindacale nei luoghi di lavoro”, cosi opponendosi alla proposta di accorpamento.
L’Ufficio Centrale accoglieva i rilievi sollevati dai Comitati Promotori, cosi mantenendo separate le due proposte ma, con successiva ordinanza del 9 dicembre 2002 comunque confermava le modifiche apportate al quesito referendario.