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Finanziamenti dei Governi Locali


Come si finanziano i livelli locali? Quali sono le tipologie d’entrate, che noi possiamo attribuire ai governi locali?
Abbiamo le imposte e le compartecipazioni.
Le compartecipazioni sono una parte di risorse ottenute dalle amministrazioni locali, che provengono dallo Stato.
Un altro tipo di entrate sono le tariffe dei servizi pubblici, che in genere sono le entrate da controprestazione, che non derivano da obbligo tributario, ma da una richiesta di un cittadino, che richiede un servizio pubblico e lo paga. Lo può pagare parzialmente,interamente, o a un prezzo superiore.
Abbiamo un terzo tipo d’entrata che  sono i trasferimenti, definite come erogazioni senza corrispettivo da un livello di governo ad un altro. Generalmente la direzione di queste erogazioni va dall’alto al basso, ma non sono esclusi movimenti che vanno dal basso verso l’alto.
Un quarto tipo di entrata è l’indebitamento, che è rappresentato da vari strumenti (dal credito bancario alle obbligazione degli enti locali).
L’indebitamento può essere sottoposto a diverse regole e costrito con criteri diversi.
Ci sono poi tutta una serie di entrate minori, che comunque con il passare del tempo sono diventate importanti. Esempio l’alienazione, che è diventa molto rilevante. La vendita del patrimonio pubblico del nostro paese, permetterebbe di coprire gran parte dell’indebitamento.
Le categorie d’entrata più importanti sono le imposte locali,che non comportano prestazioni obbligatorie , ma sono è basate sul principio del benificio al cittadino. Il peso delle entrate locali è molto rilevante sul totale.
In queste entrate ci confluiscono le seguenti imposte:
- imposte proprie: controllate completamente dall’ente locale, dove la base imponibile è decisa da quest’ultimo ( esempio ICI);
- imposte in sovrapposizione: si differiscono dalle prime, in quanto vanno a caricarsi su una base imponibile su cui esercita un imposizione anche l’amministrazione centrale (esempio IRPEF);
- imposte in compartecipazione:  rappresentate da una quota di gettito d’imposta in mano alle amministrazione locale, dove non c’è molta autonomia (esempio IRPEF);
Queste ultime due hanno un problema rilevante che è quello dell’elusione fiscale, in quanto vengono difficilmente attribuite all’amministrazione locale. Questo fenomeno è meno presente nelle imposte in sovrapposizione. Ci possono essere dei modi per rendere più trasparente l’attribuzione all’ente locale, esempio attraverso moduli predisposti come in Francia.
Le imposte proprie sono quelle dove c’è più autonomia ma tante imposte proprie non si possono creare. La via d’uscita la troviamo con quelle in sovrapposizione.
Queste tipologie d’entrata sono molto differenti ma confluiscono tutte in un unica voce.
Le imposte proprie sono imposte in cui la base imponibile e la struttura delle aliquote sono sotto il controllo del governo subnazionale, anche se quasi sempre ci sono dei limiti fissati dal governo centrale per la definizione delle basi imponibili e per i livelli massimi o minimi delle aliquote: lo Stato attribuisce una certa base imponibile alle amministrazioni locali, su cui si può incidere con un’ aliquota che ha dei minimi e dei massimi. Questo perchè c’è coordinamento finaziario che rende possibile l’efficienza, per non avere grosse differenze tra le varie imposte locali. 
Le imposte in sovrapposizione: qui la base imponibile è determinata a livello nazionale (o congiuntamente a livello nazionale e locale), ma le aliquote sono determinate localmente e possono essere riferite o alla base imponibile (sovraimposte) o al gettito (addizionali). Attenzione al fatto che nella nostra legislazione quelle che sono sovraimposte sono chiamate addizionali e viceversa ( e qui andiamo contro la teoria).
La base imponibile e le aliquote delle imposte in compartecipazione sono decise a livello nazionale, ma una parte del gettito viene attribuita ai governi locali in cui esso viene prodotto. Questo vuol dire  che se c’è una compartecipazione dell’Iperf del 10 %, il 10 % dell’Irpef  prodotto dal Piemonte va alla Regione Piemonte. A volte la compartecipazione viene considerata un trasferimento a gettito. Non vi è dunque modo di controllare localmente il carico delle imposte perché nasce sulla base del gettito dello Stato. Si può contrattare però localmente la percentuale delle imposte. Il governo locale può però intervenire con politiche di sviluppo.
Riprendiamo la tematica dei finanziamenti locali. Avevamo cominciato a parlare della prima categoria di entrate di grande rilievo  per gli enti locali che sono le imposte. L’imposta locale è un aspetto molto importante della finanza locale perché attraverso l’imposta locale si statuisce un circuito di autonomia di scelta su tipologie di servizi pubblici da fornire alla cittadinanza e nello stesso tempo si crea questa catena di responsabilità nel senso che c’è un amministratore che in cambio di un servizio pretende un corrispettivo tributario che è appunto l’imposta locale. Perché l’imposta locale è problematica? L’ideale in un mondo perfetto sarebbe quello di avere un’amministrazione locale autosufficiente ad esempio il Comune di Torino con le imposte dei torinesi finanzia tutti i suoi servizi (questa sarebbe la cosa più semplice, noi votiamo il sindaco dell’amministrazione comunale ed in base al suo programma elettorale basato o su ridurre i servizi o su ridurre le imposte noi scegliamo e a questo punto non ci sarebbero neanche grossi problemi di coordinamento finanziario, infatti lo Stato centrale assegna dei compiti che l’ammin. locale si impegna ad assolvere). Il problema nasce dal fatto che le più importanti basi imponibili, soprattutto per ragioni di economie di scala nella gestione e amministrazione di queste imposte da un lato e per un problema di esternalità dall’altro, ovvero, per un problema che nasce da quel fenomeno che avvicina in qualche modo il sistema del governo locale ad una sorta di mercato concorrenziale, cioè il fatto della mobilità dei cittadini e delle imprese che sono dei grossi problemi nel definire un sistema di imposizione locale efficiente perché ci possono essere questi spostamenti di popolazione e di attività economiche e che ci possono portare a soluzioni inefficienti dal punto di vista economico-produttivo. Questo all’interno di un paese, la mobilità di cittadini e imprese tra singoli stati e singole nazioni è certamente più ridotta di quella che abbiamo all’interno di un singolo stato.
Le imposte possono essere di vario tipo in un ente locale. Se noi parlassimo dello Stato quale sarebbe il tipo di imposta prevalente al 99% per lo Stato? L’imposta propria ovviamente, mentre le imposte in sovrapposizione e compartecipazione le potremmo ipotizzare per il finanziamento dell’Unione Europea però sono tipologie di imposte ancora molto limitate. Quando invece abbiamo un sistema di governo locali nasce una possibilità di avere una condivisione di basi imponibili tra amministrazioni statali e amministrazioni sub-nazionali. Quindi potremmo avere le imposte proprie dove l’amministrazione locale ha la sua base imponibile sulla quale va ad imporre un tributo attraverso una determinata struttura tecnica di aliquote e attraverso determinate regole. In genere la regolamentazione (sicuramente per quanto riguarda l’Italia) delle imposte locali proprie può avvenire solo attraverso la legge (perché la nostra Costituzione prevede che le prestazioni patrimoniali possono essere introdotte nell’ordinamento solo attraverso una legge). Quindi l’introduzione e la regolamentazione di imposte locali sub-regionali (livello comunale e provinciale) possono essere effettuate attraverso dei regolamenti da parte di comuni e province però deve esistere la legge statale o regionale. Le imposte in sovrapposizione e compartecipazione sono imposte che sono regolate da legislazione statale (anche se in teoria con la riforma della legge 42 ci sarà la possibilità anche a livello regionale, nel senso che le regioni potrebbero finanziare gli enti locali con una compartecipazione alle loro imposte) però comunque diciamo in linea di massima che si tratta di imposte create dalla legislazione statale. Avevamo già visto le varie definizioni però le richiamiamo brevemente perché la definizione di imposta propria è molto rilevante per tutto ciò che concerne l’analisi dei livelli di autonomia tributaria delle amministrazioni locali. Questo perché tra imposte proprie, imposte in sovrapposizione e imposte in compartecipazione si può già intuire che c’è una sottile differenziazione che è proprio legata al principio di autonomia, ovvero, passando dalle imposte proprie alle imposte in compartecipazione diminuisce l’autonomia tributaria dell’amministrazione locale, cioè c’è meno possibilità di regolamentare le caratteristiche strutturali dei tributi ed in particolare la base imponibile e le aliquote man mano che passiamo dall’imposta propria all’imposta in compartecipazione. L’imposta propria è quella che ha il massimo grado di autonomia perché in questo caso in linea di massima la base imponibile e la struttura delle aliquote sono sotto il controllo dei governi sub-nazionali, anche se quasi sempre per un problema di coordinamento finanziario tra livelli di governo esistono dei limiti fissati dal governo centrale sia sulla determinazione della base imponibile che sui livelli massimi e minimi delle aliquote. Questo per due motivi: innanzitutto per garantire un minimo di omogeneità di trattamento di tutti i cittadini all’interno dello stesso stato e in secondo luogo perché questo potrebbe essere anche un problema di libertà di mercato nel senso che se avessimo una eccessiva differenziazione di queste regolamentazioni ne soffrirebbe l’attività economica (pensate alle attività multi-impianto di una società presente in varie regioni, dovrebbe calcolare l’imposizione in maniera differenziata addirittura a livello comunale. Questa cosa che è già successa per l’ICI dove in realtà stranamente nel nostro ordinamento è stata lasciata molta libertà per la regolamentazione a livello locale e chiaramente ci sono problemi nel rispetto delle regole).
Nel caso delle imposte in sovrapposizione si sovrappone un’imposta alla stessa base imponibile, in questo caso si va contro al discorso che si faceva all’inizio dove il sistema ideale sarebbe che ogni livello di governo avesse la sua base imponibile. Questo è un principio che la teoria economica ha sempre suggerito per diversi motivi : innanzitutto per un problema di trasparenza e responsabilità dei livelli decisionali, vale a dire, se esiste un principio che viene chiamato di “specializzazione verticale delle imposte” (cioè che ogni livello di governo ha la sua imposta che può anche non essere l’unica fonte. Ad esempio oggi la Regione si caratterizza per l’IRAP, i comuni si caratterizzavano e si caratterizzano ancora in parte per l’ICI e in futuro con questa nuova imposta che è stata introdotta con decreto e che servirà a finanziare i Comuni anche se non totalmente ma c’è comunque un principio ci specializzazione verticale). Quando non abbiamo attuato questo principio se dobbiamo finanziare gli enti locali non ci rimane, se non bastano le imposte proprie, dobbiamo trovare delle altre fonti ricorrendo alle stesse basi imponibili che finanziano gli altri livelli di governo. Qual è la base imponibile più comune? Generalmente quella per l’imposta personale sul reddito per motivi di estensione e di facilità di gestione avendo un unico livello che si occupa dell’amministrazione fiscale come nel caso italiano.
La sovrapposizione riduce un po’ l’autonomia locale perché ovviamente la base imponibile è determinata a livello nazionale e si crea inevitabilmente un po’ di competizione “andando tutti quanti a pescare dalla stessa base imponibile” però resta la possibilità di andare a toccare, generalmente in maniera non elevata, le aliquote su questa base imponibile. L’esempio tipico è la base imponibile dell’imposta personale sul reddito ha una struttura di aliquote cha noi usiamo con le imposte erariali, poi su quella base imponibile insiste in maniera generalmente proporzionale anche l’amministrazione regionale, provinciale e comunale, dove insiste con un’aliquota applicata alla base imponibile o al gettito. Nel primo caso si parla si sovraimposte e nel secondo caso di addizionali (anche se nelle nostre leggi l’addizionale è considerata una sovraimposta).
Arriviamo poi al terzo livello d’imposta che sono quelle in compartecipazione in cui la base imponibile e le aliquote sono decise a livello nazionale poi una parte di gettito viene attribuita agli enti locali. Quindi da questo punto di vista non si può controllare localmente il carico d’imposta perché questa viene attribuita automaticamente, cioè non si può determinare il carico d’imposta attraverso una manovra di base imponibile, ma si può incidere solo indirettamente ad esempio con politiche di promozione dello sviluppo locale dove crescendo il reddito a livello locale è chiaro che cresce il livello d’imposta. Quindi anche dal punto di vista della struttura degli incentivi anche le imposte in compartecipazione, purché il gettito sia definito territorialmente, cioè che sia garantito all’ente locale dove viene raccolto quel gettito di ottenerlo tutto o nella quota prefissata dalla legge (perché l’alternativa che trasforma l’imposta in compartecipazione in un’altra tipologia di entrata, ovvero, un’entrata da trasferimento, è quella in cui la legge può dire: il 40% dell’imposta personale sul reddito in Italia è attribuita ai comuni. Però questo 40% viene riscosso nazionalmente e poi viene ripartito non sulla base del gettito raccolto territorialmente ma sulla base di alcuni parametri e indicatori e seguendo certi criteri, ad esempio lo ripartiamo in base alla popolazione perché magari riteniamo che la popolazione sia il migliore indicatore dei fabbisogni di spesa degli enti locali oppure secondo altre formule molto più complesse che vedremo in seguito e che stanno dietro alle metodologie di ripartizione dei trasferimenti centrali agli enti locali). L’imposta in compartecipazione in realtà è quella un po’ meno responsabilizzante per gli enti locali, quella con minore livello di autonomia e che tendenzialmente piace molto agli enti locali perché in realtà diventa poco trasparente il circuito “pagamento imposta-erogazione del servizio pubblico locale” . Il cittadino, l’imposta erariale che è in parte compartecipata dall’ente locale, la vive come un’imposta legata allo stato e non si rende conto di quanto va all’amministrazione locale.
Alcune delle imposte Proprie sono l’Irap per le regioni e l’ICI per i comuni, mentre per le imposte in sovrapposizione abbiamo l’Irpef che coincide per Regioni, Province e Comuni, per le imposte in compartecipazione lo stesso Irpef.
Tratto da SCIENZE DELLE FINANZE di Andrea Balla
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