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Il Fiscal Gap


Però dal punto di vista formale il modello che va un po’ per la maggiore è quello di trasferire in base al cosiddetto fiscal gap, cioè dire in fondo abbiamo visto il modello basato sui fabbisogni, sulla capacità fiscale, ognuno ha delle carenze perché non li combiniamo insieme? Ci sono molte varianti su come applicarlo però oggi a livello internazionale tendenzialmente si tende a usare sistemi di perequazione che utilizzano sia la valutazione dei fabbisogni di spesa che quella della capacità fiscale. Certamente quello che si basa proprio sulla differenza tra i due è quello più immediatamente concepibile nel senso che io finanzio il disavanzo reale di bilancio, è un modello che trae origine da tutta l’elaborazione più avanzata nel sistema australiano che è stata all’avanguardia nell’analisi dei trasferimenti e nel costruire anche i processi di restituzione dei trasferimenti molto originali cioè questa esperienza della Commonwealth grems commission che è una … , pensatela come autonoma come potrebbe essere la consob o l’anti-trust in Italia, un’autorità indipendente che garantisce un sistema di trasferimenti validato per quello che concerne i dati con delle procedure il più possibili oggettive che comunque trova poi un accordo da parte di tutti i livelli di governo, però da la garanzia che i dati sono quelli giusti, perché è una cosa che in Italia voi sapete non è così chiara anche oggi tutti i decreti attuativi della legge 42 quello che si continua a scontare è l’assenza di dati aggiornati ed anche adeguatamente certificati, dati che arrivano comunque dai ministeri centrali, si va sulla fiducia si trova l’accordo con le amministrazioni locali, però su quello rispetto al modello australiano siamo abbastanza indietro.
Ecco qui il fiscal gap di fabbisogni di spesa meno capacità fiscale nel modello preso dal sistema australiano, tiene conto anche dei trasferimenti specifici, cioè nei fabbisogni di spesa si calcola tutto quindi io devo levare non solo la capacità fiscale ma anche già quanto lo stato mi da per il raggiungimento di certi obiettivi. Comunque questo è un dettaglio marginale che non spetta a noi.
Ovviamente un trasferimento può essere distribuito con dei parametri molto semplici (come vedete sotto) che è il modello che abbiamo visto quando abbiamo identificato le varie tecniche di riparto di trasferimento viene riportato soloper far capire che comunque si usano dei parametri per distribuire il fondo, può essere semplicemente secondo la popolazione oppure ne possiamo avere molte di più componenti in questo caso il trasferimento è fatto sulla base dei parametri.
Invece cosa succede quando noi lo facciamo utilizzando un modello del tipo fiscal gap: allora io qua vi riproduco (la trovate comunque in linea) una breve esercitazione, visualizzazione sul calcolo dei finanziamenti perequativi che serve anche ad approfondire questo modello che resta il più rilevante. Che parte da l’obbiettivo se volete di standardizzare spesa ed entrate, ciò vale a dire io devo cercare di arrivare a identificare per ogni amministrazione sub nazionale un livello di spese e di entrate standardizzate, cioè vale a dire di spese che sono coerenti con i fabbisogni di quel paniere di servizi  e che queste spese servono a finanziare e nello stesso tempo sono coerenti con una fornitura efficiente di questi servizi.
Il discorso che oggi si sente dire del costo standard in realtà io distribuisco non tanto solo sulla base di un costo standard, ma il costo standard moltiplicato un livello x di servizi che sono quelli essenziali che io voglio fornire, che può essere calcolato  e identificato con misure di vario tipo.
Quindi io devo applicare a dei costi standard un insieme indicatore dei fabbisogni di spesa che possono essere la popolazione che deve ricevere il servizio assistenziale, o tutta la popolazione nel caso di servizi che vanno a beneficio di tutta la popolazione.
Il calcolo del costo standard può essere effettuato con criteri micro analitici, nel senso che io in ogni ente locale identifico una sorta di funzione di produzione locale e identifico il costo di produzione di un certo servizio, oppure in maniera molto più semplificata può essere considerata la spesa media procapite o per utente se io non considero tutta la popolazione ma considero solo la popolazione eleggibile cioè che ha fruito di un determinato servizio per ogni categoria di spesa. Questa valutazione la possiamo poi modificare introducendo dei livelli minimi di servizio, cioè fare in modo che comunque tutto il livello di spesa procapite medio, a livello nazionale o regionale, sia capace in ogni caso di garantire sempre un livello minimo di servizio.
Quindi la spesa standardizzata qual è? La spesa che dovrebbe permettere a tutti i governi locali di fornire un livello di servizio uguale a quello degli altri tenendo conto dei fattori che stanno alla base dei suoi fabbisogni specifici. L’esempio è quello della scuola: è ovvio che il tasso di partecipazione alla scuola primaria e la quota di popolazione in età scolastica, l’altitudine, la densità, il peso degli alunni stranieri ad esempio è un fenomeno che sta crescendo come sapete sul nostro paese, sono chiari esempi di indicatori che condizionano il fabbisogno di spesa dell’istruzione primaria. Un comune dove il peso della popolazione straniera è doppio di un altro comune volendo potremmo anche presumere che il fabbisogno di spesa è il doppio di quello dell’altro comune oppure possiamo riproporzionare attraverso anche delle tecniche statistiche che cercano di verificare come varia la spesa al variare della percentuale della popolazione straniera.
In Australia c’è una bellissima formula che tiene conto, sapete in Australia hanno il problema della popolazione degli aborigeni, in certi stati australiani molto rilevante soprattutto nei territori del nord, bene quello è un fattore che pesa moltissimo nella distribuzione dei trasferimenti del governo federale ai singoli stati.
Il totale quindi dei fabbisogni di spesa che possiamo chiamare spesa standardizzata, anche qui si fa spesso uso di termini analoghi nel senso che a volte si usa spesa standard o spesa standardizzata, nel discorso che stiamo facendo noi che deriva dal modello australiano, la spesa standard è la spesa media alla quale si applicano questi fattori correttivi che ci portano alla spesa standardizzata che ovviamente varia in ogni comune, ad esempio in Australia fanno una scelta molto semplificata, praticamente prendono i valori medi di spesa procapite della federazione a questa veramente hanno solo di fatto 6 stati più due (la capitale Camberra e i territori del nord), quindi 8 stati, quindi loro possono prendere il valore medio poi applicano i parametri differenziati di ogni stato , identificano e applicano la spesa standardizzata.
Quindi vedremo poi un esempio numerico che è simile tra l’altro a quello che voi ritrovate anche nel testo solo fatto a scopo esemplificativo.
Qui abbiamo visto la spesa standardizzata, l’entrata standardizzata vi ricordate ne abbiamo già parlato è il totale delle entrate tributarie e non tributarie autonome che sarebbero raccolte se ogni governo locale richiedesse lo stesso sforzo fiscale tariffario ai suoi cittadini. Vi ricordate quando abbiamo visto il modello di distribuzione del trasferimento solo sulla base delle entrate, qual’era il rischio? Che se noi identifichiamo un’entrata minima che doveva andare a tutte le amministrazioni locali e verificavamo la differenza tra queste quote di livello di risorse minime indispensabili e quanto gli enti locali recuperavano attraverso le loro imposte autonome e le loro entrate non di tipo tributario ma extratributarie prevalentemente quelle di tipo tariffario il rischio è il cosiddetto rischio di comportamento opportunistico da parte degli enti locali quanto meno esercitava la pressione fiscale quanto più prendevano i trasferimenti acquistati. Quindi l’entrata standardizzata è l’entrata che si calcola applicando una aliquota standard alla base imponibile e locale. Ovviamente anche qui le tecniche che si possono usare sono numerose, molte basi imponibili locali non è facilissimo determinarle, quindi per ogni tributo bisognerebbe fare un’analisi a parte, magari molte volte si usano solo i tributi principali e non tutta la congerie anche di tributi locali che possono essere introdotti in un …
Definite spese standardizzate ed entrate standardizzate, allora come viene allocato il trasferimento? Il trasferimento per ogni singolo governo locale viene determinato molto semplicemente sottraendo le entrate standardizzate dalle spese standardizzate rapportando la differenza all’ammontare totale dei trasferimenti. L’avevamo già visto ovviamente se un comune avesse entrate standardizzate addirittura superiori alle spese standardizzate non ottiene trasferimento. Quindi da questo punto di vista noi avremo … e questa è diciamo la formula di base.
Per visualizzare graficamente i vari modelli questo è un primo caso di trasferimento senza standardizzazione, se noi volessimo trasferire le risorse per fare in modo che, se voi vedete nell’asse orizzontale avete la base imponibile, abbiamo 6 governi locali, se noi basassimo la perequazione, come nel primo caso, sulla base delle entrate effettive cosa facciamo? Vogliamo fare in modo che tutti gli enti locali acquisiscano un’entrata procapite uguale al valore medio dell’entrate procapite dei sei governi locali. Quindi questo cosa vuol dire? Che praticamente se le entrate procapite sono in giallo noi dobbiamo coprire questa differenza rispetto al valore medio che voi vedete delle entrate procapite, in questo caso abbiamo degli incentivi perversi per i motivi che abbiamo detto prima e quindi otteniamo questa situazione in cui alcuni enti continuano ad avere entrate procapite superiori alla media. In teoria noi potremmo ipotizzare che lo stato interviene togliendo questi surplus di entrate agli enti che hanno entrate superiori alla media, come vedete sulla destra, vedete che coincidano con il trasferimento che viene dato. Questa è una scelta che si può fare tra perequazione cosiddetta orizzontale e perequazione verticale.
Ci può essere una variante che voi vedete qua, quando vogliamo ampliare, addirittura consentire un livello di perequazione superiore alla media nazionale. Qui ipotizziamo casi di limitata autonomia fiscale appunto basati sulle entrate effettive.
Quindi passiamo a un livello superiore alla media, a questo punto daremo più trasferimenti ai governi più poveri ottenendo il fatto che i governi più poveri però magari non esercitano l’adeguata pressione fiscale vengano magari premiati rispetto magari a un governo locale ricco come il quinto che ha una pressione fiscale superiore alla media nazionale.
Quindi questi sono i due casi che oggi sono assolutamente ritenuti inaccettabili dalla teoria, in genere in tutti i sistemi di trasferimento si cerca di evitarli, in realtà molto spesso ci si cade dentro perché c’è un problema molto banale che è quello di carenza di informazioni adeguate. Questo è un punto molto importante che dovete ricordare, che i sistemi di trasferimento per essere efficienti e anche equi richiedono dei sistemi informativi di finanza pubblica molto rigorosi, attendibili e tempestivi e purtroppo questo è un problema che in Italia riscontriamo ancora adesso, il sistema non è ancora adeguato, l’unica speranza è quella di cui parlavamo la scorsa volta di questo nuovo sistema assiope che però è un sistema basato sulla cassa e non sulla competenza e quindi tecnicamente pone notevoli problemi, però questo vi da immediatamente la visualizzazione di quello che non bisognerebbe fare.
Cosa succede invece quando ci basiamo sulla perequazione della capacità fiscale? Allora in questo caso noi vogliamo arrivare a garantire, partendo da una media nazionale della capacità fiscale. I trasferimenti perequativi non mi copriranno più la differenza tra le entrate effettive e il livello di entrate medie ma andranno a calcolare la capacità fiscale effettiva di ogni ente. Voi vedete che nel governo locale primo, nel secondo e nel quinto questa è superiore rispetto alle entrate effettive, quindi a questo punto nel quinto chiaramente non darò nulla perché era comunque pari alla media, addirittura dovrebbe esercitare uno sforzo fiscale maggiore, nel primo e nel terzo io ho una capacità fiscale superiore alle entrate effettive e quindi gli darò meno risorse di quelle che gli avrei dato nel caso precedente. Interessante il secondo caso dove il governo locale che comunque è rigoroso, esercita una pressione fiscale superiore alla media quindi ha una capacità fiscale inferiore alla media però comunque la esercita quindi ottiene più risorse, non ha questi disincentivi perché comunque lo stato gli riconoscerà la differenza non tra le entrate effettive e il livello medio della capacità fiscale, ma la differenza tra la sua capacità fiscale e il livello medio della capacità fiscale,quindi si tiene quel surplus di entrate che sceglie in modo discrezionale ottiene. Quindi questo è il concetto di capacità fiscale rispetto alle entrate tributarie proprie effettive viste in forma grafica che diciamo è una via più immediata rispetto alle formulette che abbiamo visto le scorse volte.
Abbiamo adesso il versante delle spese, l’obiettivo è sempre arrivare a entrate e spese, ma entrate e spese abbiamo detto standardizzate. Quindi qui abbiamo le spese effettive vedete di questi sei livelli di governo a cui corrispondono delle spese standardizzate che sono diverse, che in certi casi sono uguali, in altri superiori e in altri inferiori. Allora cosa succede a questo punto, che io in alcuni casi, vedete nel caso blu, darò delle risorse aggiuntive perché le spese effettive sono minori delle spese standardizzate. Nei casi invece vedete nel rosso, dove ci sono delle spese standardizzate inferiori rispetto alle spese effettive farò l’opposto. Ci sono dei casi invece in cui la situazione resta uguale tra spese effettive e spese standardizzate. Quindi in questo caso io darei i trasferimenti solo nei casi dove le spese standardizzate sono superiori alle spese effettive. A questo punto noi abbiamo tutti i due elementi, cioè abbiamo comparato le entrate standardizzate nel primo grafico che avete visto, le spese standardizzate nell’altro e quindi io coprirò a questo punto solo la differenza tra spese e entrate standardizzate e quindi praticamente darò questi trasferimenti.
Questa è una semplice esposizione grafica banalissima che consente di vedere il funzionamento del modello del fiscal gap. Questo lo possiamo vedere anche in termini numerici di numeri indice. Se voi prendete questi esempi, abbiamo tre governi locali in cui ci sono … calcoliamo le spese procapite di ciascuno di questi governi locali, ipotizziamo di asili nido e scuola materna, vedete i valori che ci sono che mi danno la spesa procapite di 33,33 in media che varia tra i 3, dobbiamo poi identificare quali sono i fattori determinanti di questa spesa procapite. E quindi se noi ipotizziamo una proporzionalità diretta dell’impatto dei fattori sulla spesa possiamo identificare che il primo indicatore di fabbisogno sia la percentuale di bambini inferiore ai 5 anni, in termini di spesa procapite. Quindi se il primo indicatore di fabbisogno rispetto alla media nazionale mettiamo è superiore, come nel caso del comune …, del 25% rispetto alla media noi ipotizziamo che questo dovrà spendere il 25% in più in termini procapite nella scuola materna e nell’asilo nido. Ci possono essere più di un fattore che condizionano la spesa perché non è solo la popolazione inferiore ai 5 anni, ci può essere la popolazione inferiore ai 5 anni con problemi (es. handicap o minoranze straniere e così via).
Possiamo fare lo stesso ragionamento se abbiamo un secondo indicatore di fabbisogno, ipotizziamo che nel caso in cui ci sia il 33% rispetto a questo indicatore di fabbisogno superiore del 33% alla presenza media in tutte e tre le collettività locali, ipotizziamo che questa abbia un impatto diretto sulla spesa. La spesa standardizzata mette insieme questi due valori, si ipotizza ad esempio che gli indicatori abbiano effetto moltiplicativo, quindi moltiplicando il primo per il secondo in questo caso il governo locale A dovrà spendere il 33% in più della media nazionale in termini di spesa procapite nella scuola materna e asili nido. In questa maniera voi vedete il passaggio dalla spesa effettiva alla spesa standardizzata. Questo è uno dei tanti metodi che noi possiamo identificare, però vedete ha una sua immediata dimensione molto intellegibile, è anche molto semplice però pensate che la esposizione di questi sistemi di trasferimento deve essere spiegata, anche non so tutti gli amministratori locali compresi quelli dei comuni più piccoli. È per questo che dico nei paesi come l’Australia si è lavorato molto anche sul cercare di accoppiare insieme rigore ma anche semplicità e immediatezza, perché obiettivamente sono concetti che se poi andate a vedere ci sono tantissimi studi, analisi di tutte le categorie di spesa che si addentrano molto, loro fanno praticamente delle programmazioni pluriennali del sistema di trasferimento di 5 anni. Quindi decidono mettiamo questo sistema poi nel corso dei 5 anni con questo sistema in vigore continuamente lo rivalutano, ne ridiscutono per arrivare alla scadenza del quinquennio ad avere degli aggiustamenti basati sull’esperienza concreta, su nuove ipotesi. Su nuovi dati e così via.
Ecco la spesa standardizzata abbiamo visto, richiama il dato standard-standardizzato in questi termini: la standard è il valore standard, qui per ipotesi il valore medio delle tre collettività, la standardizzata è quella che abbiamo calcolato così, la spesa effettiva è la terza colonna, l’indicatore dei fabbisogni è quello che abbiamo visto, il cosiddetto livello di servizio è il rapporto tra la spesa effettiva e la spesa standardizzata che ci dice se sono giusti i calcoli che noi abbiamo fatto per la spesa standardizzata nel comune A dove la spesa effettiva è minore della spesa standardizzata il livello di servizio sarà pari al 90%, nel comune B sarà superiore del 5% e così via nel comune C è superiore del 13% rispetto a quelli che sono i fabbisogni standardizzati.

L’ultima fonte di entrata rilevante delle amministrazioni locali è il finanziamento con indebito. Abbiamo visto le giustificazioni che stanno dietro al finanziamento con un debito di amministrazioni locali, perché comunque sono necessarie delle forme di controllo sull’indebitamento degli enti locali e quindi l’intento di coordinamento finanziario esistono all’interno di tutti i paesi in cui esistono sistemi di rilevazione finanziaria in un sistema di federalismo fiscale. La tipologia di base che avevamo visto era quella della mera disciplina di mercato, di cui sono i mercati finanziari come il rating, con le scelte di non erogare credito alle amministrazioni che non danno adeguate garanzie e così via.
La cooperazione tra livelli di governo, in cui c’è un modello di tipo cooperativo, i cui vincolo è opportuno che i vincoli di indebitamento vengano concordati tra i vari livelli di governo attraverso procedure negoziali. Questo è parzialmente il caso del patto interno di stabilità in Italia dove peraltro le procedure sono poco negoziali sono molto imposte dalle amministrazioni centrali, anche se poi sono sottoposti a continui aggiustamenti.
Avevamo poi le regole di bilancio, ovviamente si tratta tutti di limiti e controlli che a volte possono essere presenti simultaneamente, le regole di bilancio sono le regole costituzionali di cui la più rilevante, vi ricordate la golden duty, vale a dire la scelta di obbligare a finanziare con l’indebitamento solo spese di investimento, per motivi sia di tipo economico sia di sostenibilità del debito, e legislative quando si mettono proprio dei vincoli finanziari attraverso adeguate formule che collegano le spese della restituzione del debito alle risorse autonome degli enti locali.
Si è parlato di tetto alla spesa per interesse, ovviamente vincoli così stringenti come un tetto alla spesa per interessi non lo si può mettere in una costituzione per ovvi motivi, perché sono decisioni e vincoli che possono cambiare anche entro un breve lasso di tempo e quindi non ci si può permettere modifiche costituzionali per aspetti di questo tipo. Addirittura c’è chi sostiene che varrebbe la pena di dare delle norme generali attraverso la legge ma consentire poi anche variazioni di tipo amministrativo all’interno magari di tetti minimi e massimi diciamo alla spesa ancorata all’interno di certi parametri.
Poi c’è l’ultimo caso dei controlli amministrativi del governo centrale, dove è l’amministrazione centrale che regola proprio l’indebitamento con prestiti operati dalle proprie agenzie. È il caso che abbiamo avuto in Italia negli anni 60-70 con prestiti ed erogazioni dei mutui a copertura dei disavanzi economici di bilancio da parte della cassa depositi e prestiti sulla base di decisione della commissione ministeriale versionale la commissione centrale della finanza locale.
Quindi visione sistemica delle risorse degli enti locali e meccanismi certamente di controllo coordinamento finanziario. Chi lo deve fare?
Lo deve fare sostanzialmente l'amministrazione centrale sempre per un discorso di ripartizione delle competenze basato sulla teoria della finanza pubblica, le ipotesi vi ricordate della tripartizione di Musgrave” l'allocazione, la redistribuzione, la stabilizzazione” .
L'allocazione può andare agli enti locali, le altre prevalentemente devono essere attribuite all'amministrazione centrale abbiamo quindi completato l'inquadramento dei sistemi di finanziamenti degli enti locali.
Tratto da SCIENZE DELLE FINANZE di Andrea Balla
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