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La situazione italiana della finanza regionale locale


Per comprendere veramente la storia della finanza regionale locale in Italia, bisogna partire dal 1970, anno della prima grande riforma tributaria in Italia la riforma Visentini di fatto viene approvato nel 1971 e per gli enti locali entra in vigore nel 1973. Allora perchè di fatto si parla del 1970?
Perchè il 1970 segna un altro cambiamento strutturale nel sistema della finanza decentrata italiana, nascono le regioni questo è un fattore del quale diciamo ne paghiamo le conseguenze ancora oggi, nel senso che nasce un fattore problematico in quegli anni, così come le scelte della riforma tributaria le cui conseguenze le abbiamo ancora oggi. Allora tra il 1970-73 avvengono 2 fatti importanti, la nascita delle regioni da un lato e la riforma tributaria dall'altro. Vedremo in seguito pèrchè condizionarono la finanza locale in maniera tale che ancora oggi ne paghiamo le conseguenze, sia per quanto riguarda, gli effetti delle decisioni prese sulla distribuzione delle risorse ai diversi livelli di governo e sia per i nodi irrisolti, che ancora oggi noi sentiamo e che stiamo cercando di affrontare con la riforma post art. 119 della costituzione, la legge 42 decreti delegati. Però come abbiamo visto sono stati certamente approvati,  ma l'attuazione sarà avviata nel corso del 2011, noi per poterne capire gli effetti dobbiamo aspettare ancora dei tasselli mancanti, sopratutto per tutto quello che concerne, ad esempio, tutto il sistema della perequazione nel calcolo dei fabbisogni e dei costi standard.
Si può dire che il sistema della finanza decentrata in Italia è una riforma senza fine fino ad oggi almeno.... Cioè la fine noi la vedremo se tutto andasse a regime tra il 2016-2018-2019.
Il sistema della finanza decentrata come voi sapete si basa su 4 livelli di governo che poi potrebbero diventare anche di più, infatti possiamo anche considerarli in misura superiore se consideriamo che le regioni a statuto ordinario hanno un regime finanziario diverso da quelle regioni a statuto speciale; possiamo dire che le regioni le possiamo suddividere in 2 sottocategorie diverse. Le province in realtà potrebbero essere affiancate da un nuovo livello di governo locale; le città metropolitane come voi sapete è stato addirittura introdotto in costituzione che dovrebbe rappresentare appunto un regime speciale misto tra provincia e comune nelle grandi aree urbanizzate del paese che sono Torino, Milano, Napoli...... insomma sono elencate dalla legge. Abbiamo poi i comuni e poi abbiamo un altra categoria in cui rientrano le altre forme di enti locali, qui ci possiamo introdurre le unioni associative tra comuni, le unioni dei comuni, comunità montane, ci possiamo anche introdurre enti locali che in realtà sono più vicine al modello di decentramento funzionale che vi ricordate abbiamo visto all'inizio penso sopratutto alle camere di commercio, negli altri enti locali sono comprese  anche le università. Quindi un universo variegato di enti che però ha assunto una rilevanze notevole proprio in questo ultimo decennio, perchè all'interno di questo gruppo di enti rientrano un po' le affiliazioni degli enti locali tradizionali come le province e i comuni, come  affiliazioni, penso ad esempio alle fondazioni alle istituzioni. Tutti questi soggetti e non consideriamo a questo punto le aziende speciali che sono un sottogruppo a parte dato che le aziende sottoforma di società non sono collegate agli enti locali. Però c'è un universo variegato di soggetti che sono stati proprio creati, ad esempio, per risolvere problemi finanziari pensiamo alle istituzioni e fondazioni che molto spesso sono nate per evitare i tetti agli incrementi alla spesa che sono state stabilite dalle norme del patto di stabilità interna, e quindi è un settore poco studiato e poco analizzato ma esiste ed è soggetto di statistica. Tutto questo nella storia della finanza locale del nostro paese ci ha portato ai nodi di cui si diceva prima la cui origine per questo diciamo è bene fare quelle riflessioni sull'evoluzione a partire almeno dal 1970 per quei 2 fattori detti in precedenza.
La descrizione del livello locale dovrebbe avere sempre un riferimento geografico qui c'è la cartina che è riportata dall Eurostat al Unione Europea in cui sono evidenziate le regioni e le province d'Italia al 1° gennaio del 2008 avevamo 20 regioni e 109 province. E' interessante notare che le province, numerose province sono nate negli ultimi 20 anni nonostante che ci fosse stato un discorso addirittura di riduzione e di abolizione delle province, in realtà, ne abbiamo avuto una crescita notevole tra il 1992 e il 2004 “15 nuove province”. Adesso sono in discussione quelle in Sardegna, però è stato sintomatico in un periodo in cui si diceva addirittura di volerle ridurre se non abolirle e ci sono proposte di legge a proposito che giacciono in parlamento.
La storia del decentramento in Italia  che è poi la storia che sta dietro all' assetto finanziario diciamo delle amministrazioni locali italiane trae origine,siamo a 150 anni dalla nascita dell'Italia, bene nel 1861 l'unità italiana ha voluto dire non solo la nascita di uno stato unitario italiano ma anche una sorta di omogenizzazione dei sistemi di governo locale che erano in vigore negli stai pre-unitari “ il Granducato, Il Regno Delle 2 Sicilie”, che erano profondamente differenziati però per tutto il dibattito post-unitario vi erano state voci già da allora a favore del federalismo se non di regionalismo quindi di forte autonomia. La scelta però fu di uno stato molto accentrato, giustificandolo proprio con le differenze che esistevano tra i diversi paesi e sulla omogenizzazione che non si sarebbe potuta fare con uno stato con forti autonomie. Uno stato appena nato poteva anche dare origine a situazioni di disgregazione in realtà le differenze poi tutto sommato non erano così ampie erano state gonfiate dai sostenitori del centralismo, a riguado vi sono dei dati che voi vi trovate anche nel testo che lo giustificano in cui si nota che le differenze erano minori allora, che non le differenze riscontrate poi in tutto il corso del XX° secolo. Nonostante questo l'evoluzione dei governi locali a partire dal 1861 con le leggi che furono approvate diciamo per l'unificazione amministrativa del paese, ha conferito un grande ruolo alle amministrazioni locali e sopratutto alle amministazioni comunali,” per chi è interessato vi sono numerosi testi di storia sul governo locale chi avesse voglia appunto abbiamo pubblicato questo rapporto sulla finanza locale con l'evoluzione storica in questi 150 anni di governo locale in Italia chi fosse interessato me lo faccia sapere che ve lo procuro”.
La storia degli enti locali nel corso del '900 è molto interessante per  l'attivismo e l'interventismo economico che c'è stato da parte degli enti locali, con un crescente intervento dell'attività economica e sociale. Sopratutto con il socialismo municipale cioè con l'intervento delle aziende municipalizzate nel campo dell'energia, dei trasporti, delle farmacie che addirittura avevano spinto a un maggior controllo da parte delle amministrazione centrale per evitare un eccesso di municipalizzazzione ed intervento pubblico nel economia.
Nell'epoca fascista andiamo incontro ad una drastica rottura, dove come voi sapete viene abolito l'elettività delle cariche ossia dei comuni, che delle province che vengono nominati tramite nomina regia, insieme ad altre iniziative del regime come ad esempio l'aggregazione forzata di numerose municipalità, che ha creato le premesse per rendere molto difficile dal 2° dopoguerra in poi. Perchè ogni volta che si è parlato di fusioni di comuni  c'è stato una reazione perchè la fusione dei comuni è stata assimilata diciamo a quello che è avvenuto nel periodo fascista e quindi considerata negativa per definizione, su questo ci hanno giocato quelli che erano contrari a queste operazioni.
 Cosa interessante nel dopoguerra,nascono le regioni solo con la costituzione del 1948 però anche dopo la nascita delle regioni l'ordinamento italiano è rimasto molto centalizzato. Le leggi sulla finanza locale anche dopo  l'approvazione della costituzione nonostante durante l'assemblea costituente ci fosse stato un rapporto sul problema della finanza locale fatto dai massimi esperti del settore di allora come il professore Sangiustelli che è stato un decano dello studio della finanza pubblica Italiana, non si fa nulla di nuovo ma si mantiene il Testo Unico Sulla Finanza Locale ciò che era stato approvato in epoca fascista nel 1931, un Testo Unico che era molto legato alla situazione intanto di grande accentramento. E' comunque interessante vedere che un Testo Unico dove a fronte di funzioni minori svolte dagli enti locali, rispetto a quelle attualmente svolte, però il finanziamento degli enti locali questo lo mette in luce sempre il professore Piero Giarra che è un grande studioso della finanza locale nel nostro paese, mette in luce che sostanzialmente siamo in una autonomia completa perchè non esistevano, erano risibili i trasferimenti. Questo è un fatto interessante di fatto dal 1948 nascono tutta una serie di problemi, perchè i comuni devono interevenire per la ricostruzione e per l'urbanizzazione crescente, i comuni sostanzialmente non ce la fanno, più vanno in deficit e più nasce quel fenomeno dei disavanzi economici dei comuni, Che vengono coperti dall'amministrazione centrale con le autorizzazioni della commissione centrale sulla finanza locale, il nostro sistema dei trasferimenti nasce con queste coperture di deficit, che venivano coperti con dei mutui di cui gli oneri venivano caricati sullo stato nazionale di fatto è nato così il nostro sistema di trasferimenti. Questa storia atipica ha visto  invece di fare subito i trasferimenti, si hanno questi mutui e lo stato interviene a copertura dei deficit. Con la riforma Visentini del 1970 applicato dal gennaio '73 i deficit dei comuni continuano a crescere il sistema delle autorizzazioni dei disavanzi economici non è poi sostenibile perchè diventa talmente elevato sopratutto talmente elevata e talmente oneroso sopratutto per gli oneri degli ammortamenti dei mutui su disavanzi economici, che tra il 1977-78 lo stato interviene definitivamente e si assume tutto l'onere di questi disavanzi, e si assume il finanziamento successivo di questi disavanzi che prima erano coperti con dei mutui con dei trasferimenti. Quindi diciamo nella storia della finanza locale italiana il sistema fiscale dei trasferimenti nasce nella seconda metà degli anni 70 diciamo tra il 1978-79, e sopratutto nasce con le caratteristiche perverse come sostanzialmente dei finanziamenti di questi eccessi di spesa. Poi vedremo gradualmente noi non rifacciamo la storia la conoscenza generale, dato che è una particolarità italiana nasce a fine anni 70 e inizia anni 80, un finanziamento che rispetto i dettami delle tipologie di finanziamento degli enti locali: entrate tributarie, extra-tributarie, trasferimenti, con leggi annuali che continuamente cambiano però al inizio abbiamo una debolissima autonomia tributaria degli enti locali e tantissimi trasferimenti che finanziano. Voi sapete che questa origine è stata proprio richiamata dalla commissione per l'attuazione del federalismo fiscale, che a giugno dello scorso anno quasi esattamente un anno lo ha presentato una relazione con gli orientamenti per i decreti attuativi della legge 42, lamentando questo definendolo l'albero storto della finanza locale italiana. Usando questa metafora l'albero è cresciuto storto proprio per questo motivo per questi vizi di origine che risalgono a metà degli anni 70. Comunque invece di arrivare ad una riforma organica si continua ad andare avanti con leggi annuali al massimo biennali ma con continui cambiamenti dal 1980 fino al giorno d'oggi. Siamo andati avanti con una legislazione dove ogni anno si cambiava qualcosa quindi invece di avere un unica grande legge, che garantisca una continuità del sistema e una stabilità di sistema per 15-20 anni. Quindi praticamente abbiamo avuto 20-30 leggi che ogni anno hanno cambiato qualcosa con delle conseguenze sicuramente negative in termini anche di efficienza della gestione delle amministrazioni locali. La svolta principale ce l'abbiamo all'inzio degli anni 90 con la legge 142 con la grande riforma del sistema di governo degli enti locali in Italia.  Che era fino ad allora disciplinato dal Testo Unico Sugli Ordinamenti degli Enti Locali del 1934, mentre quello della finanza era quello del 1931. Dal 1990 abbiamo avuto una serie di leggi rilevanti, che hanno cambiato il sistema nel senso che siamo andati su un maggior decentramento finanziario. Quindi voi considerate,  che se voi facendo grandi pennellate della storia della finanza locale italiana, si ha tra il 70-90 un periodo diciamo di instabilità totale e grande accentramento tributario non si rispecchiano assolutamente in quello che abbiamo diciamo visto nella teoria della 1° parte del corso abbiamo pressoche una insesistente autonomia tributaria  e i trasferimenti dati certamente non con il sistema del fiscal  gap che abbiamo visto prima, quindi gravi inefficenze della finanza locale. A partire dagli anni 90 inizia un nuovo ciclo che si consolida alla fine degli anni 90 con una serie di rilevanti eventi.
Vi ho riportato le principali leggi la 142 in realtà è stata una legge quadro che ha subito degli aggiustamenti e delle manutenzioni, nel corso degli anni 90 alla fine sono state recepite in un Testo Unico nel 2000. Il Testo Unico che tutt'ora è in vigore ha subito per altro delle piccole modifiche è composto da più di 250 articoli che appunto vi ho richiamato e sono sopratutto gli articoli sul ordinamento finanziario, se qualcuno vuole io vi ho suggerito di leggere qualche testo commentato poiché è istruttivito, anche se sicuramente subirà delle modifiche a seguito della legge 42. Vedremo  qualcosina in meritò, però quei principi li in buona parte restano ancora da fare, cito la legge 81 del '93 sulla legge della elezione diretta del sindaco, è una legge che ha reso molto più responsabile le amministrazioni locali, slegandole un po' dalle dinamiche del sistema politico nazionale; come avveniva prima i sindaci erano più di desiganzione diretta dei partiti che veniva nominato dopo le elezioni. Adesso c'è una scelta del candidato sindaco prima delle elezioni, per cui sopratutto le prime elezioni del '93-'94 si è avuto sostanzialmente   un cambiamento del sistema politico comunale grazie alla legge Bassanini 1 che poi in realtà è stato seguito da altre leggi bassanini. Il decentramento di funzioni e di competenze delle amministrazioni locali, era una legge che sostanzialmente per la prima volta riunisce per la prima volta il principio di sussidiarietà dal punto di vista amministrativo. Quindi una legge che decise il trasferimento di tutte le funzioni amministrative alle amministrazioni locali salvo per ciò che concerne esigenze di carattere nazionale. Questo ha portato poi ad una serie di decreti di attribuzione delle competenze che erano ancora svolti dalle amministrazioni statali alle amministrazioni regionali e locali, anche con leggi regionali di attuazione con delle conseguenze anche finanziarie perchè con i trasferimenti delle competenze, questo è un punto che ci interessa perchè ne abbiamo parlato, implica un delicato processo di valutazione del costo di queste competenze, ne abbiamo parlato più volte qui abbiamo un caso conconcreto di applicazione anche in questo caso abbiamo, dispiace dirlo, certamente un processo molto lento molto faticoso. Pensate che i decreti Bassanini escono tra il '97 e il 2000 e il completamento di questi decreti e la definizione esatta diciamo del costo di queste funzioni amministrative per certi aspetti è ancora in discussione. Tende quindi a segnalare ancora una volta la difficoltà dei processi di decentramento soppratutto per quello che concerne le implicazioni finanziarie, è chiaro trasferire competenze vuol dire trasferire il costo di queste competenze come abbiamo più volte detto la valutazione del costo è un operazione molto prolungata, è la stessa cosa che stiamo vedendo adesso per la valutazione delle risorse attribuibili agli enti locali con contributi devoluti dallo stato. Se non c'è una macchina amministrativa capace di quantificare esattamente il costo di queste funzioni quindi le risorse necessarie c'è continuamente un tira e molla tra centro e periferia e lo stato cerca di dare il meno possibile alle amministrazioni locali cercano di avere il massimo però il rischio è che poi ci troviamo in un inefficiente finanziamento delle funzioni, ed il trasferimento è inevitabile.
 La vera svolta dal punto di vista ordinamentale ripeto non sono un giurista però certamente tutto questo processo di riforma degli anni 90 viene come dire corroborato dalla riforma del titolo V° della costituzione, di fatto le Bassanini hanno anticipato quello che è poi stato recepito nella costituzione dove la cosa che a noi ci interessa è il nuovo articolo 119 che noi abbiamo già visto e commentato in precendenza.
 Abbiamo poi la legge 131 che è una legge poco conosciuta ma abbastanza importante che dettava le regole per il passaggio delle funzioni, delle nuove funzioni previste dalla costituzione per regioni ed enti locali che dettavano un po il sistema di attuazione della riforma costituzionale, è una legge interessante poco conosciuta perchè per altro è anche poco attuata perchè la legge prescriveva l'identificazione dei principi fondamentali delle materie e delle funzioni concernenti tra stato e regioni, non dettava nessuna norma dal punto di vista dell attuazione dell articolo 119 che era un po' la sua carenza, che poi di fatto è stato fatta solo con le...... Il passaggio invece noi ce l'abbiamo con le nuove leggi e i decreti delegati che sono più volte richiamati. La legge 42 e i decreti delegati che sono in corso di approvazione e di stesura proprio la scorsa settimana è stato approvare un nuovo decreto sull'autonomia tributaria regionale e sulla perequazione regionale e i costi standard della sanità io questo ve l'altro ha voluto fare per dare un quadro, per fare i continui rivolgimenti che noi abbiamo avuto.
Tratto da SCIENZE DELLE FINANZE di Andrea Balla
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