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I vantaggi del federalismo


La teoria del federalismo è il filone di analisi più interessante sviluppato in ambito economico negli ultimi 20 anni. Il maggior vantaggio del sistema di governo decentralizzato sta nella concorrenza che questo crea tra i poteri pubblici. In questo modo evitiamo che il confronto sia solo tra il singolo cittadino ed uno stato unico centralizzato, rende bilaterali questi rapporti dando più valvole di sfogo al cittadino nei suoi rapporti con il potere pubblico. In genere rende migliore il funzionamento del settore pubblico; quanto sia vero è molto difficile da stabilire, ma molti studi hanno verificato che in certe condizioni la fornitura di certi servizi pubblici garantisce maggiori livelli di efficienza se decentrato. Il punto di partenza dunque è che più livelli di governo garantiscono una maggior competizione nel settore pubblico e quindi ne garantiscano una maggiore efficienza. La competizione nel settore pubblico è varia, c'è competizione tra partiti, tra istituzioni politiche.......
Se andiamo a vedere solo l'oggetto della nostra analisi, i livelli di governo, intanto è bene precisare che la concorrenza tra i diversi livelli di governo può essere di tipo verticale o di tipo orizzontale.
La concorrenza verticale è molto rilevante, deriva dal fatto che oggi le politiche pubbliche sono talmente complicate e richiedono una tale complessità di intervento che sono quasi tutte politiche multi-governative. E' difficile trovare una politica pubblica dove c’entra un solo livello di governo.
Anche qualsiasi politica pubblica di livello comunale magari ha qualche riferimento o qualche regolamentazione di tipo nazionale. Le politiche dei servizi pubblici fondamentali, in base alla Costituzione, richiedono la definizione dei livelli essenziali dei servizi, quindi la fornitura è vincolata a che più soggetti rientrino nella politica ambientale delle regioni; le regioni non avevano competenze in materia industriale prima della riforma costituzionale dell'art. 117 del 2001 che ha assegnato competenze in materia di politica industriale, anche se concorrenti; prima non avevano queste competenze, ma di fatto con le competenze in materia ambientale influivano sulle politiche industriali dello stato perchè imponevano certe regolamentazioni di livello locale, per cui certe imprese non potevano localizzarsi se non rispettavano le regole ambientali locali. Da questo puto di vista implica che ci possa essere concorrenza di poteri anche a livello verticale, tra livelli di governo.
Quella orizzontale è quella di cui dicevo prima. Quella tipica, se voi avete seguito qualche dibattito sulle politiche locali, quelle che abbiamo avuto a Torino, se voi vedete le grandi strategie della Regione Piemonte sono quelle che garantiscono lo sviluppo del territorio attraverso la localizzazione di nuove imprese o attirando imprese localizzate in altre regioni. Questa è concorrenza nel senso proprio del termine. Per cui o c'è una capacità di iniziativa di sviluppo che porta ad una crescita complessiva per tutti, ma oggi questo è molto difficile, oppure qualsiasi nuova localizzazione se viene qui non va in un altro posto e vuol dire che sono in concorrenza con altre aree in Italia ed in Europa per localizzare, non solo imprese, oggi c'è anche il discorso di localizzare capitale umano, di favorire l'arrivo di studenti bravi dall'estero per portare uno sviluppo economico basato sulla conoscenza. Il Politecnico di Torino ha contato un 15% di studenti stranieri. E' chiaro che questi studenti se vengono qua non vanno in altre università....è concorrenza. La concorrenza quindi da un certo punto di vista richiede mobilità di imprese e cittadini. Oggi probabilmente sui cittadini la mobilità di lungo raggio è più limitata, al netto di una certa quota di popolazione che per capacità o per caratteristiche professionali è di rango elevato; sulle imprese invece negli ultimi 20 anni la mobilità è cresciuta molto, i fattori di localizzazione che ancorano l'impresa ad un territorio sono molto più limitati rispetto a quello che si poteva dire 50 anni fa. Uno dei problemi più grossi delle imprese era proprio la delocalizzazione dove o ci sono incentivi migliori o ci sono costi minori di lavoro e materie prime. Poi ci sono alcune attività non delocalizzabili come il turismo, tant'è vero che si cerca di solito di incentivare queste attività.
La cosa interessante è che la concorrenza grazie al decentramento non è legata solo alla mobilità. C'è una concorrenza implicita che deriva da una valutazione comparata delle performance dei vari soggetti locali, nel senso che se io sto a Torino non è necessario se mi trovo male che io vada a Milano (che fornisce servizi migliori), esiste anche una competizione basata su meccanismi politico-elettorali, per cui è importante che io sia in grado di confrontare la gestione dei servizi del comune di Torino con quella del comune di Milano. Se nel comune di Milano sono forniti servizi migliori è chiaro che terrò conto del meccanismo politico-elettorale del comune di Milano e punirò (o premierò) i miei amministratori.
C'è un economista francese che ha elaborato la teoria della competizione politica senza mobilità; c'è un fattore positivo perchè effettivamente costringe gli amministratori a fare più attenzione soprattutto oggi che ci più sono strumenti di informazione, che sono cresciuti in maniera esponenziale.
Al di là della comunicazione diretta e della verifica diretta, ci sono più modi per verificare questo.
In più c'è una tendenza legislativa; l'Italia con risultati ancora molto risicati, con la legge e con le riforme sul pubblico impiego di Brunetta, imporrebbe a tutte le amministrazioni di offrire a tutti i cittadini molte misure sulla performance comparata ed anche alcune norme attuative del federalismo fiscale, a partire dai decreti delegati attuativi della legge '42, che offrono una strumentazione di questo tipo.
La concorrenza può esistere in questo senso anche senza mobilità dei cittadini; una concorrenza senza mobilità esiste anche nel caso di concorrenza verticale, in cui se noi abbiamo ad esempio un sistema con una struttura tradizionale i risultati che alcuni di questi partiti possono ad esempio avere nelle amministrazioni locali, possano essere usati anche nelle scelte di voto a livello nazionale. Se ad esempio mi rendo conto che un partito amministra molto bene in certe aree del paese, posso tenerne conto nell'elezione a livello nazionale per favorirlo. E’ un fenomeno che in Italia è stato presente negli anni ’70 in città come Bologna e Reggio Emilia. Concorrenza da tutti i punti di vista. La teoria del federalismo competitivo è un po’ tutte queste sfaccettature, è quella che ha avuto l’evoluzione più interessante negli ultimi anni per quanto concerne la letteratura economica. Quello che è importante è che se noi vogliamo che questi meccanismi competitivi di amministrazioni locali funzionino bene, occorre che tutti siano posti in condizioni di parità concorrenziale, cioè innanzitutto che nessuno possa scaricare costi delle proprie decisioni su altre amministrazioni locali e poi che tutti abbiano condizioni di partenza non dico uguali, ma almeno similari. La concorrenza tra amministrazioni locali, del resto questo vale anche nel sistema imprese private, deve partire da situazioni di parità concorrenziale. Questa è una descrizione della teoria del federalismo competitivo.
C’è una seconda teoria che può essere richiamata con degli accenni: è quella del governo come contratto tra politici e cittadini. Questa teoria si basa sulla teoria dei contratti e cerca di rispondere ad una domanda che in pochi si fanno, ma è importante: ma perché anche il governo centrale non può in teoria essere redatto con un decentramento, una concentrazione, con degli uffici periferici e rispondere anche lui alla domanda locale? Ci possiamo riferire alla teoria dei contratti che sostiene che i contratti tra governo e cittadini siano contratti incompleti, cioè non possano mai essere tali da essere osservati e certificati da autorità e quindi garantire, anche al politico che mantiene le proprie promesse, di farsi riconoscere il suo operato e quindi sostanzialmente di essere rieletto. Non possono essere intraprese azioni legali da parte di un politico non eletto che sostiene di aver fatto di tutto nel suo operato, ma i cittadini non glielo hanno riconosciuto. C’è solo il sistema elettorale.
La seconda motivazione che ci porta a dire perché un governo centrale non è in grado di differenziare le proprie politiche, quindi di rispettare le incidenze locali, deriva dal fatto che la centralizzazione, anche se noi abbiamo un sistema elettorale su base regionale, attribuisce ad ogni regione un potere limitato di rieleggere il governo centrale. Quindi avremo una probabilità di rielezione bassa, dall’altro lato il politico ha più interesse ad essere eletto a livello nazionale che  a livello locale. Questo dovrebbe indurre il politico ad aver interesse a rispettare i bisogni locali. Se però ogni regione ha un peso limitato nell’elezione del governo locale, questo viene portato a rispondere alle dicenze di ogni elettore. Viceversa se abbiamo un sistema decentrato questo implica che si trasferisca all’elettore di ogni regione il potere di decidere la rielezione del proprio governo. In questo caso la probabilità che ogni singolo governo locale sia decisivo per la rielezione è pari a 1. Questo è un fattore forte che spinge il politico locale a rispettare e differenziare le esigenze nelle politiche locali. Su questi due meccanismi e contrappesi si fa una riflessione per rispondere alla domanda.
Ci sono casi in cui la regione è decisiva per la rielezione e che il valore attribuito all’elezione sia elevato con politiche differenziate, ma è raro perché oggi ha un peso limitato nella rielezione; il politico centrale può disinteressarsi nella differenziazione. Viceversa la decentralizzazione trasferisce all’elettore di ogni regione il potere di decidere la rielezione, quindi la probabilità che un merito locale sia decisivo è pari a uno, al 100%. Nello stesso tempo, essendo l’interesse dei politici alla rielezione a livello locale minore, da questo punto di vista si potrebbe presumere, dice la teoria, che lo sforzo del politico locale sia minore rispetto allo sforzo del politico nazionale. Ci sono diversi articoli su questo tema. Nel testo l’abbiamo messo per far vedere alcuni filoni dell’analisi economica rilevante, un approccio un po’ diverso rispetto a quello tradizionale per quello che concerne la differenziazione delle politiche locali sul perché un governo nazionale ha più difficoltà, è un meccanismo di tipo politico, analisi economica delle scelte politiche sostanzialmente.
Veniamo al terzo profilo di analisi economica sulla decentralizzazione. Qui la spiegazione economica dei vantaggi della decentralizzazione ci deriva dalla teoria del decentramento di Oates, che ha avuto grande popolarità negli istituti di economia; è un po’ la fase di tutti gli istituti della teoria della teoria del federalismo fiscale del mondo anglosassone. Ci giustifica la decentralizzazione sulla base della dimostrazione che partendo da alcune ipotesi molto semplici e lineari, il decentramento garantisce la soddisfazione delle preferenze di un maggior numero di cittadini rispetto ad un sistema centralizzato.
Se noi prendiamo tutte le ipotesi che assume Oates, certamente il risultato è facilmente dimostrabile con una rappresentazione grafica di quello che è stato definito il teorema del decentramento, appunto il teorema che giustifica il decentramento secondo cui si garantisce la soddisfazione di un maggior numero di cittadini. Ecco alcune delle ipotesi principali: un governo centrale non è in grado di differenziare la sua politica, è in grado solo di produrre una politica indifferenziata a livello nazionale; per creare una differenziazione è necessario un sistema decentrato, quello centralizzato non può farlo. Una seconda ipotesi è quella per cui le giurisdizioni sono disegnate in modo tale da contenere al loro interno cittadini con le stesse preferenze rispetto ai servizi pubblici locali forniti.  Mentre la prima ipotesi ha degli elementi accettabili, la seconda ipotesi può valere solo nel caso in cui avessimo un sistema decentrato basato su elementi linguistico-culturali molto omogenei, cosa molto difficile da trovare nel mondo reale; pensiamo a tutta l’immigrazione attuale!
I modelli si basano su assunti esemplificatori ovviamente. Se oltre a questa ipotesi noi ipotizzassimo che la collettività nazionale è basata su due giurisdizioni con due gruppi di persone omogenei, il problema è produrre una certa quantità del bene, rappresentato in ascissa, un servizio pubblico che può essere fornito sia dallo stato centrale che dalle amministrazioni locali.
Un’ ulteriore ipotesi è che questo bene non produca effetti esterni, cioè che questo bene produca effetto solo all’interno delle giurisdizioni.
Un’ulteriore ipotesi è che la produzione del bene avvenga in condizioni di rendimenti di stato costanti, cioè con un costo medio uguale al costo marginale. La situazione può essere rappresentata dal grafico dove abbiamo le due collettività locali che esprimono due curve di domanda diverse , D1 e D2 ; due curve di domanda diverse nel senso che la collettività locale ha una maggiore domanda per servizi perchè a parità di prezzo ne chiederebbe di più e a parità di quantità sarebbe disposta a pagare un prezzo maggiore. Se noi avessimo una soluzione centralizzata probabilmente il livello di fornitura del servizio si porrebbe ad un livello intermedio tra le due curve di domanda delle due collettività locali, per un livello di quantità pari a Q3.
Vediamo la soluzione a livello decentralizzato. Chiaramente la soluzione a livello decentralizzato si pone al punto di incontro tra curva di domanda e curva di costo marginale; nel caso della prima collettività avremo la quantità pari a Q1 e per la seconda collettività una quantità pari a Q2. Rispetto alle due soluzioni decentralizzate, cosa succederebbe con quella centralizzata? Avremmo una perdita di benessere pari ad ABC per la collettività 1 che è costretta ad utilizzare una quantità maggiore di servizio ed una  perdita di benessere pari ad ECD nella collettività 2 che è costretta ad avere un livello di servizio inferiore rispetto a quello che lei avrebbe fornito se l’avesse potuto fornire a livello decentralizzato.
Voi vedete è una teoria molto semplice, lineare che è stata un po’ il padre della teoria economica del federalismo fiscale, però il problema, come quello di tutti i teoremi semplici, è quello che si basa su una serie di ipotesi esemplificative. Quando vi può essere chiesto che cosa dice il teorema del decentramento di Oates, bisogna sempre agganciarsi alle ipotesi.
Nella soluzione centralizzata, il governo centrale non può variare le caratteristiche della produzione a livello territoriale; per questo abbiamo voluto inserire anche la teoria dei contratti, perché ci si potrebbe chiedere il perché non è possibile una soluzione di questo tipo. Una risposta è quella che abbiamo visto nel caso precedente, anche se mi rendo conto, molto velocemente e con molte approssimazioni.
L’ipotesi di offerta costante è un’ipotesi che ci ritroviamo molto spesso, abbiamo sia costi decrescenti che costi crescenti; soprattutto se abbiamo costi di offerta decrescenti abbiamo un problema, perché questo vorrebbe dire che se io avessi una soluzione accentrata, avrei un grosso risparmio e già questo ci farebbe saltare il teorema del decentramento di Oates. Se ipotizzassimo che i piccoli comuni piemontesi, se messi insieme, non sono in grado di rispondere, di far fronte alle preferenze di quei pochi cittadini di ciascuno, andremo contro il risultato del teorema di Oates e alla decentralizzazione perché avremmo una perdita di benessere della collettività; ma se questa perdita di benessere fosse compensata dal fatto che c’è una riduzione dei costi, noi avremo che la perdita di benessere sarebbe più che compensata grazie ai risparmi, alla riduzione dei costi. Ci salterebbe tutto l’assunto.
L’applicazione del principio di corrispondenza è un problema che troveremo in seguito: l’area dei benefici è uguale all’area dei costi. Se noi abbiamo delle esternalità è chiaro che dobbiamo tenere in considerazione queste esternalità e la produzione fatta a livello decentrato non ne tiene conto, tiene conto solo degli effetti all’interno della sua giurisdizione. L’esternalità, sia essa positiva o negativa, non viene compensata e quindi il livello di produzione non raggiunge il livello di decentramento.
Ipotesi di preferenze identiche degli individui nelle due comunità: in caso ciò non sia vero, la soluzione resta indeterminata in termini di benessere. Sostanzialmente se ci salta l’ipotesi di omogeneità di preferenze, possiamo arrivare ad una soluzione in cui probabilmente avremo un numero di cittadini soddisfatti maggiore nel caso di una soluzione decentralizzata, misurata però in termini di benessere. Se noi abbiamo amministrazioni locali molto differenziate, in ognuna di esse avremo una soluzione mediana come quella ipotizzata nella soluzione centralizzata, quindi qualcuno non sarà più soddisfatto. Facendo le ultime ipotesi sulle curve di domanda dei vari cittadini, noi potremmo avere che in termini di benessere la soluzione centralizzata potrebbe essere migliore. Questo è il passaggio successivo del teorema di Oates.
Tratto da SCIENZE DELLE FINANZE di Andrea Balla
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