L'incidenza dei costi sociali sulle scelte della Pubblica Amministrazione. Eventuali risvolti sull'onere di motivazione nella procedura di valutazione di impatto ambientale

L'attività discrezionale della Pubblica Amministrazione si distingue da quella vincolata, in quanto quest'ultima viene puntualmente disciplinata dalla legge, mentre per la prima non avviene, lasciando spazio a valutazioni di merito della Pubblica Amministrazione, che devono essere compiute in ossequio al principio di buona amministrazione (sancito dalla Costituzione all'art. 97).
Il procedimento di VIA si conclude con il giudizio di compatibilità ambientale, che viene espresso dall'autorità competente attraverso l'esercizio del potere discrezionale.
Occorre stabilire se si tratti di discrezionalità tecnica o di discrezionalità amministrativa (o pura).
In generale, si parla di discrezionalità tecnica quando la Pubblica Amministrazione fa dipendere le proprie decisioni dall'applicazione di leggi scientifiche, da conoscenze legate al sapere specialistico. Ad esempio, si esercita tale discrezionalità quando occorre verificare se una determinata malattia è conseguente all'esercizio di una professione.
Mentre, tradizionalmente per discrezionalità amministrativa si intende la comparazione dell'interesse primario – cioè l'interesse tipico per cui il potere viene attribuito – con gli altri interessi che hanno rilievo nella vicenda, i c.d. interessi secondari. A titolo esemplificativo, si pensi al caso di un edificio pericolante situato in una strada cittadina trafficata e che, al contempo, presenta un particolare pregio artistico - monumentale. L'Amministrazione dovrà contemperare l'interesse primario, cioè il garantire l'incolumità delle persone, con gli altri interessi pubblici, quello alla tutela del patrimonio artistico, per poi adottare la misura più idonea (ad esempio, la demolizione). Si badi bene che gli interessi secondari possono essere, oltreché pubblici, privati e la considerazione anche di questi consente un corretto esercizio del potere. Infatti, è necessario un bilanciamento secondo ragionevolezza tra interessi pubblici ed interessi privati, tenendo conto che il sacrificio dei secondi può avvenire solo per uno soddisfacimento dei primi e solo nella misura minima necessaria, secondo il principio di proporzionalità. Così, ad esempio, attraverso degli accorgimenti tecnici e a parità di costi, potrebbe essere evitato l'esproprio di un'area privata per la realizzazione di un'opera pubblica.
Inoltre, vi sono ipotesi in cui la Pubblica Amministrazione è chiamata a svolgere sia valutazioni di discrezionalità tecnica che di discrezionalità amministrativa.
Pertanto, al riguardo si parla di discrezionalità mista, che comunque non è considerata un tertium genus. Per comprenderne il significato, è opportuno fare un esempio.
Si immagini un precetto normativo del seguente tenore: "in caso di grave pericolo epidemico, il veterinario provinciale può ordinare l'abbattimento dei capi di bestiame infetti". La sussistenza del "grave pericolo" epidemico viene accertata con operazioni attinenti la discrezionalità tecnica, mentre quel "può" sta a significare che devono essere comparati l'interesse sanitario e l'interesse economico, in quanto il proprietario dei capi di bestiame abbattuti deve essere indennizzato. Ne consegue che, se la valutazione tecnica non fa emergere il pericolo di epidemia, non ci sarà nemmeno una comparazione: la Pubblica Amministrazione perseguirà l'interesse rimasto e dunque non abbatterà il bestiame, né darà luogo a indennità. È evidente il nesso tra le due operazioni: la discrezionalità tecnica concorre a valutare la sussistenza nel caso concreto di uno degli interessi che saranno poi valutati comparativamente nella discrezionalità amministrativa. Dunque, la dottrina tradizionale afferma che la discrezionalità mista è connotata da «due separate fasi di discrezionalità tecnica e di discrezionalità amministrativa, in cui la prima forma di discrezionalità deve logicamente precedere la seconda».
Sulla scorta di quanto affermato nei capitoli precedenti, si può dire che il provvedimento con cui si conclude il procedimento di VIA, è adottato dall'autorità competente nell'esercizio di una discrezionalità tecnica: l'impiego di principi economici – tra cui l'analisi costi-benefici – e dei metodi per individuare i costi sociali, ne sono un esempio.
Una volta individuati gli impatti, però, occorre compiere una ponderazione dei vari interessi coinvolti. Tra questi – oltre all'interesse primario e di rilievo Costituzionale, quale l'ambiente – vi è, ad esempio, l'utilità socio-economica connessa alla realizzazione dell'opera.
Pertanto, si può affermare che la decisione sulla compatibilità ambientale è il risultato di un'attività discrezionale mista. Tale posizione è stata avallata dalla giurisprudenza amministrativa, dato che in alcune sentenze si dice espressamente che la Valutazione di impatto ambientale ha ad oggetto un bilanciamento di interessi la cui entità è misurata attraverso strumenti tecnici.
Riguardo alle modalità di esercizio del potere discrezionale, la dottrina e la giurisprudenza comunitaria affermano che «la discrezionalità non deve limitarsi ad apprezzare solo i profili di ubicazione e dimensione del progetto, ma ha l'obbligo di accertarne la natura sostanziale». A tale scopo, occorre valutare tutti gli effetti potenziali sull'ambiente dell'opera – e degli eventuali interventi ad essa funzionalmente collegati – compresi quindi quelli cumulativi e sinergici. [...]