L'istituto della grazia nell'ordinamento costituzionale italiano

La Costituzione italiana, all'undicesimo (e penultimo) comma dell'art. 87, inserisce il potere di clemenza individuale tra le attribuzioni del Presidente della Repubblica, il quale «può concedere la grazia e commutare le pene». Dal dato letterale emerge che la grazia è un atto che interviene sulla pena estinguendola o commutandola, vale a dire sostituendola con una pena meno gravosa o con una pena di specie diversa, comunque più favorevole al condannato. L'effetto estintivo può operare tramite l'eliminazione totale o parziale della pena, nel senso di una sua «remissione, condono o rinunzia alla pretesa punitiva», a seconda dell'interpretazione che si attribuisce all'esercizio del relativo potere.

La grazia è ricompresa tra le cause di estinzione della pena dal primo comma dell'art. 174 c.p., che stabilisce: «L'indulto o la grazia condona, in tutto o in parte, la pena inflitta, o la commuta in un'altra specie di pena stabilita dalla legge. Non estingue le pene accessorie, salvo che il decreto disponga diversamente, e neppure gli altri effetti penali della condanna». Diversamente dalle altre cause generali di estinzione della pena – l'indulto, la morte del reo dopo la condanna definitiva, la prescrizione della pena, l'amnistia impropria, la liberazione condizionale e la riabilitazione – la grazia è concessa da un organo non giurisdizionale e incide, in sede di esecuzione della pena, su un singolo e particolare rapporto punitivo. Ma non solo: la sua concessione è sempre facoltativa e discrezionale, a differenza delle restanti cause estintive che spettano al condannato in presenza di determinati elementi soggettivi e oggettivi.

La dottrina si è domandata se il provvedimento di grazia possa essere rifiutato, ma è ampio il consenso intorno alla conclusione negativa. La grazia non può essere respinta poiché non ha natura negoziale, al pari del rapporto punitivo su cui incide, ed è conferita con un atto unilaterale non recettizio. Solo lo Stato può rinunciare alla sua pretesa punitiva, mentre il condannato «non ha il diritto ma solo l'obbligo» di espiare la pena, non possedendo alcun «diritto all'esecuzione». Va menzionata, in questo senso, la pronuncia della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo che ha affermato, da una parte, la natura premiale dell'atto di clemenza e, dall'altra, la irrinunciabilità del provvedimento da parte del beneficiario, su cui grava esclusivamente un obbligo di sottoposizione alla pena.

Riguardo al potere di commutazione della pena, si è discusso se esso sia incluso nel più generale potere di grazia oppure se costituisca un potere a se stante: l'art. 87 c. 11 Cost., infatti, sembra distinguerli, affiancando al potere di «concedere la grazia» quello di «commutare le pene». In dottrina si è privilegiata la prima interpretazione, in quanto entrambe le ipotesi costituiscono manifestazioni del medesimo potere di clemenza individuale. Non si può negare, però, che il potere di commutazione differisca da quello di grazia in senso stretto sotto il profilo oggettivo, poiché sostituire una pena con un'altra è ben diverso dall'estinguerla. Nel primo caso non ci troviamo in presenza di «una rinuncia piena alla pretesa punitiva», ma soltanto di una modifica in melius della sanzione irrogata dal giudice. Unicamente la grazia in senso stretto si può dunque ritenere una causa di estinzione della pena, sebbene l'art. 174 c.p. – come abbiamo visto, «l'indulto o la grazia condona, in tutto o in parte, la pena inflitta, o la commuta in un'altra specie di pena stabilita della legge» – ricolleghi indistintamente entrambi i poteri all'istituto della grazia. In realtà, la questione è di rilevanza squisitamente teorica, in quanto entrambi i poteri menzionati fanno riferimento allo stesso istituto e seguono la stessa procedura.

In dottrina ci si è altresì chiesto se una pena detentiva temporanea possa essere commutata in una misura alternativa alla detenzione, in una pena accessoria ovvero in una misura di sicurezza, propendendo infine per la soluzione negativa. La competenza ad applicare queste diverse sanzioni penali sta esclusivamente in capo al magistrato di sorveglianza e al giudice che ha emesso la sentenza di condanna, non al Capo dello Stato. La grazia non può incidere sulle misure di sicurezza in via di esecuzione, in relazione alle quali può operare soltanto l'istituto della revoca, previsto dall'art. 207 c.p.. Tuttavia, ai sensi dell'art. 210 c. 2 c.p., «l'estinzione della pena impedisce l'applicazione delle misure di sicurezza», eccezion fatta per quelle che possono essere ordinate in ogni tempo in base a prescrizione legislativa (tra cui quelle previste, ex art. 109 c.p., per i delinquenti abituali o professionali), ma lascia impregiudicata l'esecuzione di quelle «che sono state già ordinate dal giudice come misure accessorie di una condanna alla pena della reclusione superiore a dieci anni». Inoltre, qualora la grazia estingua – totalmente o in parte – la pena dell'ergastolo, il condannato è comunque «sottoposto a libertà vigilata per un tempo non inferiore a tre anni», ai sensi dell'art. 210 c. 3 c.p. [...]