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Differenziazione delle Entrate Tributarie


E' molto importante differenziare i diversi tipi di entrata tributaria basata su diversi livelli di autonomia che un amministrazione locale (regione, provincia,comune) può avere rispetto alla definizione della base imponibile e aliquota del tributo che gli viene assegnato è chiaro che a seconda dei livelli di autonomia e della discrezionalità che l'amministrazione locale ottiene; rispetto a questo noi possiamo fare una scala di diramazione rispetto l'autonomia tributaria. Se noi prendiamo puramente il totale delle entrate tributarie come sono registrate nei bilanci degli enti locali abbiamo visto la classificazione dei bilanci e  i certificati dei conti consuntivi di bilancio (un documento sintetico il principale documento che possiamo utilizzare per fare delle analisi) ad esempio sulle amministrazioni locali italiane. Perché sono importanti questi documenti sintetici? Sono importanti perché dovrebbero essere compilati in maniera omogenea quindi molto facilmente vedremo tutte le categorie di entrata e di spesa e possiamo compararle con gli altri enti; mentre se andiamo a vedere i documenti di bilancio di un ente locale molto spesso ci troviamo una descrizione molto completa molto differenziata che rendono molto difficile separe il dato in maniera omogenea. Queste certificazioni consentono analisi più accurate se noi le prendiamo ed andiamo a prendere ad esempio il totale delle entrate tributarie e lo prendete come misura dell'autonomia tributaria di un ente locale sopratutto a livello internazionale. Possiamo fare dei confronti sicuri perché il contenuto dei prezzi in entrata è molto diverso rispetto alla possibilità di manovra di quel entrata da parte dell'ente locale. Quindi abbiamo visto partendo da un analisi del OCSE “ libro di testo” che si può vedere quanti tipi di imposte noi possiamo differenziare rispetto all'unica categoria di entrata tributaria, e possiamo distinguere rispetto alle distinte categorie, una scala che va dalla maggior-minor autonomia passando dalle imposte proprie in cui l'ente può stabilire sia il taglio di aliquote e sia molto spesso può anche definire elementi della base imponibile che è una prerogativa molto importante perché in effetti consente oltre all'aliquota una differenziazione per utente della base imponibile.
Si passa poi per le imposte in compartecipazione sulle quali l'ente locale non può dire nulla, se non trattare con il livello superiore di governo sulla quota di partecipazione e quindi si perde l'autonomia. É un esercizio interessante questo, perché consente un approfondimento sulla struttura dei tributi locali molto più approfondito che non utilizzando con una mera analisi dei tributi in maniera aggregata. Dal punto di vista teorico-analitico i punti fondamentali che consentono una trattazione delle imposte locali differenziate rispetto alla trattazione delle imposte in generale che abbiamo fatto nella prima parte del corso. L'elemento fondamentale è l'inserimento della teoria dello spazio nella scienza delle finanze, perché con le imposte locali noi possiamo vedere che si creano dei problemi di coerenza nel sistema fiscale complessivo, dovuto al fatto che i soggetti percossi che subiscono il carico tributario in particolare le famiglie e le imprese possano cambiare localizzazione avendo come criterio di scelta il livello di imposizione fiscale locale.
Allora la teoria economica dice che per costruire un sistema fiscale locale vi dobbiamo rispettare alcuni principi, e fare in modo che questo non ci crei inefficienze del sistema sia produttivo sia di di scelta residenziale delle famiglie su questo ambito non possiamo approfondire non vi sono molte analisi teoriche accurate sulla localizzazione delle famiglie e delle imprese, quindi su quanto influisca la tassazione locale.
Il primo punto è la concorrenza fiscale già vista a proposito dei poteri del federalismo competitivo, deriva dal fatto che un ente locale potrebbe aver convenienza a ridurre l'aliquota di una sua imposta sulle imprese o sulle famiglie perché in questa maniera potrebbe attrarre base imponibile aggiuntiva, e quindi se l'elasticità della base rispetto all'aliquota è maggiore di 1 l'operazione è conveniente perché ho entrate ingenti. Il contro è che si potrebbe attivare un meccanismo perverso di competizione sopratutto per le imprese perché rende inefficiente la localizzazione delle imprese. Le imprese non andrebbero a localizzarsi dove si trovano le condizioni migliori dei fattori produttivi, ma laddove c'è un livello di imposizione fiscale minore, inoltre si potrebbe aggiungere che una competizione tra gli enti locali nella diminuzione progressiva delle aliquote fiscali  comporterebbe indirettamente una riduzione progressiva delle aliquote fiscali, che a sua volta porterebbe indirettamente ad una riduzione progressiva della spesa pubblica locale e quindi anche un calo dei servizi. L'impresa se ha un vantaggio impositivo in nuove attività produttive create, quest'impresa si sposterebbe da un ente locale all'altro a causa della riduzione delle aliquote e base imponibile quindi questo porterebbe alla distruzione della localizzazione delle imprese. Bisogna dotare le amministrazioni locali di tributi che non possano permettere una grossa possibilità di influenzare i redditi d'impresa, la concorrenza può esserci sulle imposte personali sulle famiglie, in quanto anche in questo caso il comune può mettersi in concorrenza con altri comuni per cercare di attrarre le persone più ricche, il caso tipico è quello del vecchio ordinamento tributario locale ante riforme del 1970 in cui i comuni usufruivano dell'imposta di famiglia che era un imposta progressiva sul reddito ciò comporta che i comuni cercavano di attrarre le famiglie più ricche applicando aliquote più basse, questa era la tattica dei piccoli comuni con bassi livelli di imposta di famiglia. Adesso è un fenomeno che si può trovare sul piano internazionale, con la mobilità come competizione sulla localizzazione di famiglie ricche (manager, privati) in posti dove la pressione fiscale è più bassa, potendo usufruire della residenza temporanea all'estero. Altre possibilità di concorrenza la troviamo sulle imposte sui profitti o può essere sulle imposte sulle vendite e sui consumi e quindi i ceti commerciali tendono a localizzarsi tra i confini dei comuni per attrarre i cittadini degli altri comuni e su questi centri commerciali gli enti locali usufruiscono del gettito di imposta. Riguardo a questi sistemi fiscali concorrenziali noi assumiamo che la delocalizzazione delle imprese sia un grosso problema, qualora si ipotizzasse un imposta sui profitti delle imprese affidata ad un ente locale, le imprese andrebbero a insediare la sede legale dove l'imposta è minore, invece, se ho molti stabilimenti esso dovrebbe essere imputata dove il profitto nasce come nei luoghi dove sono gli stabilimenti cosa non facile da stabilire anche con i sistemi di contabilità dell'azienda; inoltre sarebbe necessario integrare la contabilità con la dichiarazione dei redditi operazione alquanto complicata se non irrealizzabile, quindi si è optato per attribuire queste imposte ad un livello non sub-nazionale (comuni, province) ma a enti più grandi.
 Nel caso del IRAP (l'imposta regionale sulle attività produttive) è un imposta sulle imprese che non grava sui profitti, ha causato moltissimi problemi per quanto riguarda l'attribuzione della base imponibile tra le singole regioni, un imposta di questo genere, malgrado la legge stabilisca indicatori indiretti come la localizzazione dell'occupazione tra le regioni (criterio della distribuzione) presenta notevoli problemi di amministrazione.
Il problema di ridurre al più possibile la concorrenza fiscale ha ridotto il numero di imposte che possono essere affidate agli enti locali, questo ragionamento spaziale porta al disequilibrio verticale come detto nelle lezioni precedenti, la conclusione è che non vi sono molte imposte che si ben adattano alla gestione locale quello che ci sono anche ampliandole al massimo hanno un'elasticità di base imponibile e di gettito bassa, che rende molto difficile l'autonomia fiscale completa degli enti sub-nazionali.
Lo squilibrio fiscale è dovuto al disequilibrio verticale come è sostenuta da molti e non sarà possibile garantire al massimo un autonomia fiscale ma non vi sarà la possibilità di rendere tutti gli enti locali autonomi fiscalmente, vi sono in Italia dei casi di comuni che non hanno trasferimenti,  sono i grandi comuni turistici grazie alle entrate delle seconde case. IL nodo teorico è creare un sistema fiscale locale, che risolva il disequilibrio verticale. Come detto la scorsa volta abbiamo appena accennato della concorrenza fiscale nelle entrate dei tributi locali ma quando parliamo del federalismo competitivo parliamo anche delle spese. vi è un movimento teorico dove il federalismo fiscale non riguarda solo l'entrata ma anche la spese e quindi i servizi finali erogati ai cittadini e alle imprese, se si guardano i dibattiti recenti sulla politica di sviluppo economico locale è tutto basato non tanto sul ridurre l'imposizione fiscale locale, ma si parla della programmazione negoziale , i patti di programmazione locale; vi sono dei patti per la localizzazione economica non si parla quasi mai della riduzione d'imposta diciamo che è venuto un po' fuori solo per l'IRAP in cui le disposizioni regionali, prevedevano la riduzione dell'aliquota per aumentare l'occupazione. al di là delle problematiche (molto tecniche) riguardo agli effetti in campo occupazionale di una riduzione delle imposte in cui noi non ci addentreremo. I fattori locali di sviluppo vengono non dalla riduzione dell'imposizione nel maggiore dei casi ne nel incremento di infrastrutture e servizi da parte degli enti sub-nazionali tutta la politica del mezzogiorno degli ultimi 10-15 anni si basa su questo punto, cioè sul fatto che un ente locale sub-nazionale può cogliere le esigenze su infrastrutture specifiche che caratterizzano la peculiarità di un dato territorio ad esempio in un territorio di strade, in un altro di altre infrastrutture primarie. Questo ha suggerito agli autori americani la metafora del ”convoglio” un sistema di governo locale può avere sia problemi dal punto di vista della concorrenza ma essa tende nel medio periodo ad autoregolarsi è come un convoglio di navi mercantili, che in tempo di guerra viene scortato, se alcune navi si allontanano la scorta non può proteggerle questo è equiparabile nei casi estremi alla pressione fiscale con ottimi servizi e alta imposizione che crea però però problemi di allocazione di imprese e famiglie, o quello all'opposto con bassa imposizione dove i servizi sono insufficienti. Così come nessuno va a stare solo dove le imposte sono basse ma i servizi sono scadenti, si tenderà ad insediarsi ad un livello intermedio tra imposizione e qualità di servizio dove un minimo di competizione può esserci ma non andando ad un livello estremo come nelle 5 regioni più a destra e più a sinistra. Si dice quindi che la competizione orizzontale, tra le entrate e le spese stabilisce i limiti oltre i quali le singole regioni non vogliono andare e quindi agisce come una mano invisibile. Se guardiamo le esperienze storiche nei vari paesi la competizione fiscale è stata limitata, quindi è un problema ma se lo guardiamo nel complesso esso può essere ridimensionato, il governo centrale è molto importante nel ruolo generale di  “regolatore” esso deve garantire uguali posizioni di partenza degli enti locali tramite dei trasferimenti perequativi. Ciò significa è bene che vi sia competizione come nel libero mercato noi dobbiamo garantire uguale condizione evitando monopoli e fallimenti di mercato così noi dobbiamo garantire che le condizioni siano uguali, ad esempio un comune poverissimo non dobbiamo provocare una situazione in cui per garantire lo stesso servizio debba avere una pressione fiscale molto più elevata di un comune ricco. In questo è la base della teoria dei trasferimenti e della perequazione garantita la quale ognuno si può muovere come vuole, sarà la sua capacità di gestione dei servizi la garanzia di rispettare questo equilibrio concorrenziale. Questo ci dice che un sistema a più livelli di governo richiede un opera di “regolazione” coordinamento finanziario; quando abbiamo più organi di governo come nel sistema italiano di un certo relativo spessore è importante come gli indicatori ripartiti di entrata e di spesa è chiaro che il ruolo del centro diventa essenziale. Quindi vedremo la rilevanza di questo anche alla luce della nuova norma la legge 42 e dei nuovi sistemi perequativi che sono stati ipotizzati e cominciati a mettere in pratica con gli ultimi decreti delegati, con gli studi che si è arrivato per l'identificazione dei costi standard dei servizi e quindi dei criteri per la ripartizione dei trasferimenti perequativi, questo meccanismo complessivo va ad integrare le riflessioni che dobbiamo fare per quello che riguarda gli aspetti di concorrenza fiscale.
Il secondo aspetto di cui ci dobbiamo occupare quando parliamo della teoria delle imposte locali e questo è legato all'esportazione delle imposte se noi abbiamo dei cittadini che risiedono nei vari comuni, nelle varie amministrazioni, nei sistemi sub-nazionali, qualunque esse siano bisogna ipotizzare che i residenti devono finanziare i servizi erogati dalla amministrazione dato che essi vivono li, usufruiscono dei servizi li, votano li, e quindi possono influire sui servizi offerti, quindi essi generano la situazione alla Oars come abbiamo visto col la curva di domanda. Cosa succede quando invece abbiamo delle imposte pagate da dei cittadini di un altro comune?
Può avvenire in 2 modi sia in Italia che al estero  forma involontaria e volontaria. La seconda  quella volontaria è la più pericolosa per l'efficienza produttiva dei governi locali, la forma involontaria è dovuta al fatto che moltissime imposte che abbiamo fatto nella teoria dell'imposta, non ricadono sul contribuente legale cioè le persone che formalmente devono pagare l'imposta, molto spesso sopratutto per le imprese esse vengono traslate su altri soggetti sopratutto attraverso il meccanismo dei prezzi. Ad esempio un imposta sul profitto può essere traslato sul cittadino finale, l'imposta sui consumi “IVA” non viene pagata dalle imprese ma dal consumatore finale. Quelle con i maggiori fenomeni di traslazione sono proprio le imposte sulle imprese come visto con Pellegrino sopratutto le imposte sui profitti dove il fenomeno della traslazione viene studiata, anche se dal punto di vista pratico è molto difficile valutare gli effetti di traslazione sull'imposta sui profitti. E' anche per questo che essa non viene affidata agli enti locali di livello inferiore il bacino di giurisdizione amministrativa si riduce  e a sua volta l'effetto dell'esportazione dal punto di vista spaziale aumenta, questo è  ad esempio l'imposta di produzione-consumo specifico per cui un imposta di produzione-consumo specifico per cui un imposta di produzione su un determinato bene viene poi traslata sul prezzo di reddito, e viene poi pagata dai consumatori di quel prodotto che verrà pagato dai consumatori che si trovano in tutto il paese.
Il caso tipico dell'esportazione volontaria per il quale ci sono esempi tipici che risalgono all'alto medioevo come i pedaggi sui ponti e sulle strade, sui taxi, ed un tipo d'imposta volontaria che era presente ed è stata reintrodotta proprio con il decreto delegato sull'autonomia fiscale municipale approvato a febbraio è l'imposta di soggiorno. Come è regolata questa imposta? Essa grava sui cittadini non residenti che soggiornano in determinati comuni, nasce sopratutto come imposta dei comuni turistici storicamente è legato al concetto che i turisti usufruiscono dei servizi ed è un principio giusto. La legge ha stabilito dlgs n 23 esso innova abbastanza anche se porrà problemi applicativi come tutte le riforme tributarie. quest'imposta possono istituirla i comuni capoluogo, le unioni di comuni ,e i comuni inclusi negli elenchi di comuni e località turistiche o città d'arte non esistono ancora analisi compiute su questo decreto. Esso con il termine comune capoluogo da un senso più ampio non solo confinato all'ambito turistico, esso accetta il principio che sul comune capoluogo gravita una popolazione per motivi di studio, lavoro, o   per svago, più ampio della popolazione residente nelle aree metropolitane la mobilità per lavoro, studio può essere molto più ampia che in un semplice comune capoluogo. La legge ha previsto di renderla attuabile in tutti i comuni capoluogo. Esso può essere ricondotto al principio di esternalità. La legge prevede unioni di comuni la scelta può essere giustificata solo dal punto di vista dell'incentivo, per l'associare più comuni infatti è il requisito fondamentale per poter essere applicata, quindi in un periodo di tagli è una risorsa che può fornire molti incentivi, se tutti si uniscono un imposta specifica come questa potrebbe assumere il profilo di imposta universale. Per quanto riguarda gli elenchi di comuni e località turistiche e città d'arte il problema riguarda, chi stilerà la lista? Molto probabilmente saranno le regioni, i criteri sono molto complicati e di difficile individuazione. La caratteristica dell'imposta è che si applica con un sistema di gradualità in proporzione al prezzo fino a un max di 5 euro ciò comporta che a seconda delle strutture ricettive di poter differenziare l'entità dell'imposta si ipotizza hotel 5 stelle 5 euro per i bed&breakfast, campeggi ad un livello molto più basso. È interessante che con struttura ricettiva in generale è intuibile, come in fase di implementazione della legge vi saranno delle modifiche, la  legge verrà attuata con un regolamento statale in intesa con la conferenza stato, regioni, comuni e autonomie; non si escludono problemi dato che il turismo è di competenza regionale e che le regioni potrebbero voler modificare alcuni aspetti della legge quindi nel caso in cui il regolamento non sia condiviso esso potrà essere impugnato dal punto di vista costituzionale. Un Punto interessante è che si tratta di un imposta di scopo, è un imposta che è finalizzata a determinate finalità a differenza delle imposte che non hanno finalità ma che vanno a finanziare le attività dell'ente pubblico nella sua interezza. Ci sono categorie di imposta come l'imposta di soggiorno che sono imposte di scopo ma che sono destinate a certe finalità, in genere viene connessa al principio del beneficio e comunque al legame con la base imponibile è a favore di interventi in materia di turismo e di beni culturali. I criteri di gradualità si richiamano però al principio di capacità contributiva e non soltanto di benefici, l'imposta di scopo è stata molto richiesta dal A.N.C.I. anche se è difficile pensare ad un sistema basato sull'imposta di scopo se no si tornerebbe ad un governo funzionale quindi un amministrazione per ogni settore, che abbiamo visto crea molti problemi . Le amministrazioni locali hanno richiesto imposte di scopo perché in realtà le imposte locali si dovrebbero basare sul criterio del beneficio, l'imposta di scopo è quindi l'estremizzazione per avvicinare il gettito alle caratteristiche della materia tassata. Gli ultimi 2 punti i comuni hanno una fonte di autonomia regolamentare ma bisogna vedere come detto prima se occorrerà una disciplina regionale. Il problema di questa imposta  è il problema che ci riconduce all'esportazione dell'imposta; essa è inefficiente quando il peso dell'imposta è superiore al beneficio che i turisti traggono questo è il problema che è difficile tradurre nella pratica.
L'esportazione delle imposte c'è solo nelle imposte non nelle entrate dovute a corrispettivi per le entrate tariffarie basate sul principio della controprestazione non pone problemi dato che è il cittadino che richiede il servizio e quindi si avvicina all'efficienza di mercato. Quindi, si fa pagare ai non residenti il servizio è il caso dell'imposta di soggiorno se ponderata bene, come il costo delle tariffe di parcheggio, altrimenti vi sono dei rischi distorsivi perché si riducono i costi di fornitura per i residenti dato che vi è un gettito eccessivo rispetto all'uso e beneficio che possono indurre il gonfiaggio della spesa che rende impossibile per i cittadini e i residenti quantificare il servizio e l'importo che si paga per averlo. Questo è il motivo per cui si dice di limitare l'esportazione delle imposte almeno che sia correlato esattamente ai benefici che i non residenti usufruiscono.
A questo punto si parla di traslazione spaziale è una traslazione interpersonale dove il contribuente legale non è il contribuente finale. Anche un imposta personale sul reddito per chi svolge un attività professionale anch'essa può essere traslata su chi usufruisce del servizio aumentando i prezzi. In questo caso si parla di traslazione spaziale in cui con un sistema verticale, si supponga di rappresentare il problema con un sistema matriciale noi abbiamo per ogni comune una località per il contribuente legale e una per il contribuente finale quindi nella prima casella abbiamo i contribuenti legali di Torino che traslano la loro imposta su altri contribuenti di Torino abbiamo dei problemi quando esportiamo l'imposta di Torino ai contribuenti di altri comuni e quindi abbiamo il fenomeno di traslazione spaziale altri comuni hanno imposte a loro volta imposte esportate su altri comuni e altri comuni quindi una analisi verticale è poco fattibile a livello regionale. Il secondo dei grandi problemi 1° concorrenza fiscale 2° esportazione fiscale il 3° è probabilmente il più studiato dal punto di vista operativo perché è un problema che mette in difficoltà l'impostazione di un sistema fiscale locale che comprende i trasferimenti da redistribuire tra le varie amministrazioni locali. Il problema è spesso dovuto al garantire un certo tipo di unità redistributiva a livello territoriale noi dobbiamo fare in modo che gli enti abbiano un gettito tributario abbastanza simile a parità di aliquote fiscali. Se no si avrebbe una situazione in cui vi sarebbe un sistema con caratteristiche regressive, cioè se assumiamo che i costi dei servizi sono uguali in tutte le amministrazioni locali noi abbiamo molte differenze sulla base imponibile del reddito e quindi  avremo che nelle località più povere del paese, dovremmo avere una pressione fiscale maggiore quindi una situazione di iniquità distributiva, è quindi un sistema regressivo di finanziamento dei servizi pubblici locali, quindi il sistema dei finanziamenti dei governi locali, nonostante il decentramento piaccia molto a molti governi locali. Il decentramento fiscale ci pone diversi problemi dovuti al fatto che non vi sono molte imposte che garantiscono una distribuzione omogenea della base imponibile, è ovvio che essa è molto legata alle caratteristiche della struttura socio-economica dei vari paesi del mondo e quindi nasce da paese a paese è particolarmente accentuato nel nostro paese, perché come si sa l'Italia è uno dei paesi che presenta dei differenziali economici a livello spaziale molto elevati “il più alto in UE”. Tutti gli indici di variabilità interregionale del reddito nel nostro paese sono molto più ampi degli altri paesi europei probabilmente solo la Grecia c'è l'ha un po' più ampio del nostro. Tutti i paesi hanno dei differenziali di sviluppo tra le varie aree del paese, e allora si crea un problema perché un differenziale di sviluppo molto rilevante tra le varie parti del paese e le diverse circoscrizioni  amministrative comportano delle basi imponibili differenti che di conseguenza portano a potenzialità di gettito diverse. Il diverso livello di gettito nelle varie zone del paese è dovuto anche alla presenza di differenti livelli di evasione fiscale perché è un fenomeno che pesa moltissimo per cui creare un sistema di imposte locali deve anche tener conto dei problemi delle zone fiscali locali;  quindi la possibilità di evitare il più possibile sistemi che facilitino l'evasione fiscale ed anzi creare incentivi per l'emersione delle basi imponibili nascoste. Il discorso per l'Italia e nato sopratutto ad là dei tributi autonomi, il problema della redistribuzione della base imponibile si è posto sopratutto per le tipologie di imposta che riguardano imposte in sovrapposizione e imposte in compartecipazione perché sono tipi di imposte che vanno ad insistere sulle principali imposte dei sistemi fiscali contemporanei che sono l'imposta sul reddito, sui profitti delle imprese, l'imposta sui consumi che nel sistema europeo è l'imposta sul valore aggiunto, quindi grossi ragionamenti sono stati fatti per identificare le basi imponibili. Proprio la scelta tra sistema di sovrapposizione su IRPEF,IRES,IRAP, come vedremo nei decreti delegati sulle imposte in compartecipazione, sia a livello regionale che comunale dopo una prima ipotesi legata più all'IRPEF, E' stato scelto un sistema basato sull'IVA proprio perché l'IVA essendo distribuita regionalmente sulla base dei consumi presenta una variabilità della distribuzione della base imponibile più bassa delle 2 altre maggiori imposte l' IRPEF, IRPEG. Se non si guarda ai termini di equità, le uniche imposte che sono uniformi su tutto il territorio sarebbero quelle sui beni di prima necessità (imposta sul pane) che sono scomparse. Il problema sulla definibilità di un sistema fiscale è molto rilevante perché il grosso problema quando tratteremo i trasferimenti sarà quello secondo il quale il trasferimento ha proprio l'obiettivo di ridurre questa variabilità della distribuzione della base imponibile vale a dire a trasferimenti in buona parte tra stato ed enti locali.
Tratto da SCIENZE DELLE FINANZE di Andrea Balla
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