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La responsabilizzazione dell’ente locale


Tutto il dibattito sulla perequazione che sentiamo all'interno dei processi attuativi della legge 42 si basa proprio su questo. Io ho basi imponibili molto diverse e quindi cerco di togliere qualcosa a chi ha base imponibile più elevata per questo qualcosa lo trasferisco ad un altro con base imponibile più bassa e la faccio arrivare alla media del sistema. La perequazione da questo punto di vista è molto oggettiva, essa parte da un principio per cui ipotizzando che i costi per servizi pubblici siano uguali dappertutto io devo cercare di garantire un livello standard di servizi con una pressione fiscale omogenea, quindi avvicino i servizi dei più alti a quello dei più bassi e viceversa, con ciò rimarranno delle differenze ma  le avvicino ad un valore medio. Questo è molto importante per la teoria dei trasferimenti partendo da questi problemi vi possiamo delineare il set dei criteri  per la definizione dei criteri locali, per la definizione dei sistemi fiscali io devo cercare un imposta che sia distribuita per il territorio la distribuzione dell'IRPEF, IRPEG, IRAP tra regioni come si vedrà gli  indicatori di variabilità sono molto diversi. In base a ciò io posso prendere per fare un imposta di sovrapposizione e compartecipazione quella più omogenea perché mi troverò meno problemi dopo per effettuare i trasferimenti.  quanto più ottengo una distribuzione imponibile omogenea per creare un imposta di compartecipazione perché avrò molte meno grane anche dal punto di vista politico.  Pensiamo ai trasferimenti che ho io al sud, meno rilevanti sono e più i sistemi sono automatici più gli equilibri di relazione finanziaria intergovernative si aggiustano da sole questo dovrebbe essere l'obbiettivo di chi disegna la relazione finanziaria e fare in modo di creare il meno attriti e conflitti possibile. Il terzo punto è la facilità di amministrazione è molto rilevante, eviterò imposte troppo complicate da gestire, alcuni sostengono che l'IRAP è molto complicato da gestire però ha anche altri vantaggi, imposte minori che non hanno molto gettito e che sono complesse possono essere evitabili. Il 3° punto l'incidenza deve essere locale sulla base di una riflessione  teorica noi nono possiamo sapere quanto sia esportata nella pratica la teoria della traslazione, è alquanto difficile da quantificare concretamente il 4° punto dovrebbe avere un gettito relativamente elevato e prevedibile questi punti vengono anche riportati nell'ultimo decreto delegato della legge 42 ed è accettato in tutti i paesi. Dovrebbe garantire l'equità questo è un altro principio, inoltre dovrebbe essere percepibile dal contribuente quanto più è legata al criterio del beneficio e quanto più  il sistema è efficiente . L'imposta più legata al principio del beneficio è l'imposta sulla proprietà immobiliare si realizza il beneficio  dei servizi pubblici locali che  innalzano  il valore del immobile (legame diretto) .
Questo punto ci porta al discorso della responsabilizzazione dell'ente locale che ci porta alla graduazione dei diversi livelli di entrata e di responsabilità a seconda delle imposte che abbiamo visto rispetto alla classificazione dell'OCSE. Questo diciamo è un riformatore finanziario locale quando si deve parlare del taxes aim partendo dalle peculiarità istituzionali del paese non si può modificare tutto subito, ma valutando bene l'implementazione del sistema. Andando nello specifico, e quindi torniamo dal nostro amico Oust sulla base di questi criteri noi andiamo a vedere cosa dovremo attribuire al governo centrale e quello locale vedendoli in modo più preciso. Le imposte collegate alla stabilizzazione economica deve essere assegnato al governo centrale questo perché come già visto le competenze di stabilizzazione economica deve essere attribuito al governo centrale. Oust riprende la sua teoria della allocazione delle funzioni “la trinità” le imposte legate alla stabilizzazione economica sono le grandi imposte dei sistemi fiscali contemporanei (imposte sul reddito, imposta sul valore aggiunto in Europa e le imposte sul profitto delle imprese) per questo la storia ha dimostrato non è un caso che tutte queste imposte in Italia siano affidate al centro. E anche quella moderata caratteristica di sovrapposizione che noi abbiamo introdotto alla fine degli anni 90 è stato di fatto congelato nel primo decennio del XXI secolo. Il motivo vero qual'è? È la nostra crisi finanziaria pubblica se no non si spiegherebbe questa frattura tra gli impedimenti dei governi che abbiamo avuto di destra e di sinistra, tutti a favore del decentramento in un periodo in cui l'autonomia fiscale degli enti locali è stato abbastanza limitata da tutti sti tetti se non bloccato totalmente, il motivo è proprio questo in un periodo in cui bisogna stabilizzare l'economia la manovra la deve fare solo il governo centrale perché se no è molto difficile coordinare tutti sti centri di entrata e di spesa. Troviamo la seconda funzione, la funzione distributiva che ha il governo centrale, prima la vedevamo sopratutto come una funzione di spese però qui la vediamo come funzione d'entrata e quindi la grande imposta che permette la redistribuzione pur con tutti i problemi che voi sapete sono emersi rispetto all'imposta sui capitali e così via. L'imposta personale sul reddito è l'imposta tramite la quale si fa redistribuzione i sistemi progressivi si fanno sulle imposte sul reddito queste imposte vengono date all'amministrazione centrale. Anche se viene dato all'amministratore centrale vi è una così detta valvola di sfogo della sovrapposizione che se vogliamo è una accettabile mediazione tra un discorso di attribuzione delle imposte tra le grandi imposte attribuite al centro. Se vogliamo  è anche una  garanzia per una sufficiente autonomia tributaria per le amministrazioni locali questo è un po la mediazione che si ottiene con delle imposte in sovrapposizione, altrimenti lo squilibrio  verticale sarebbe troppo rilevante anche con questo però non riusciremo appunto a raggiungere l'ideale della perfetta autonomia, quindi avremo sempre quell'altro problema appunto dei trasferimenti che sarà un po' la chiusura del sistema dei finanziamenti. Il terzo punto l'imposta sui beni e fattori dotati di forte mobilità come un certo tipo di impresa,  queste devono essere di competenza del governo centrale per evitare sopratutto il fenomeno della concorrenza fiscale, cosa ci vuol dire questo? Che le imposte sui beni e fattori immobili vanno bene, per i beni immobili torniamo alle imposizione immobiliare. Presente in moltissimi paesi in quasi tutti i paesi e comunque ha i problemi particolari che abbiamo visto col Italia, che in effetti da questo punto di vista l'abolizione sull'imposta degli immobili sulla prima casa di abitazione pone dal punto di vista teorico grossissimi problemi, è interessante questo fatto. Ai governi locali cosa resta? Le imposte che si basano sul principio del beneficio all'interno di questo l'imposta più congeniale è appunto l'imposta sugli immobili è chiaro che è rimasto una grossa fetta dell'imposta sugli immobili perché appunto è stato tolto l'imposta sulla prima casa però resta tutta quella sulla seconda cosa, dove rimane un problema di esportazione perché è vero che i comuni turistici come dire, le seconde cose usufruiscono dei servizi di quel comune però è anche vero che appunto quelle sono di cittadini non residenti che non votano in quel comune. Ci sono poi le tariffe e i prezzi pubblici che sono però una via di mezzo tra le imposte vere e proprie e le entrate che vedremo in seguito, basate sul principio della controprestazione, cioè le entrate che non derivano da una prestazione fattiva, l'imposta comunale sugli immobili la devo pagare comunque perché sono proprietario dell'immobile, la tariffa il biglietto del pullman lo pago solo se voglio andare in pullman quindi è un servizio che io richiedo questa è la differenza tra la tariffa e l'imposta. Ci sono tariffe e prezzi pubblici anche tasse che son un po' al confine,le vedremo insieme sono chiaramente ultra basate  sul principio del beneficio perché io compro un servizio. Terzo punto imposte facili da amministrare questo punto è un altra questione che in Italia è studiata poco mentre appunto ho il problema della tax amministration e la tax compliance, cioè  la facilità di amministrare nel senso lato e la facilità del contribuente di pagare l'imposta. Visto da tutti in 2 punti di vista, dal punto di vista della amministrazione fiscale non che dal cittadino contribuente, e del tipo di contribuente anche da questo punto di vista la semplificazione è un una manovra degli ultimi 20 anni. Qualche passo in avanti si è fatto e qualche passo in avanti si dovrebbe fare, la recente riforma come sapete,  prevede una semplificazione dei sistemi di imposte locali che sostanzialmente dovrebbero essere raggruppate in un ramo principale e uno secondario a partire dal 2014. Anche qui è giustissimo questo discorso a volte è meglio fare attenzione che il livello di governo locale, questa è una mia considerazione personale, “a volte anche qualche imposta in più ci consente come dire un maggiore fine tuning rispetto agli obiettivi di finanziamento e anche all'obiettivo di colpire certi contribuenti specifici, quindi io sarei un pochino così come dire meno rigido sul principio di riduzione al minimo dell'imposta non dico che ce ne debbano essere cento anche le più strampalate delle imposta una volta c'erano imposte alle finestre, sui nidi d'uccello, a volte avere qualche possibilità in più a livello locale permetterebbe un più vasto spazio di manovra” . Bene qui scendendo nel dettaglio come detto prima sempre il nostro amico Musler l'imposta data al governo centrale imposta sul reddito delle persone e sui profitti , imposte sulla produzione, sui consumi applicati sulle diverse fasi di produzione, per evitare l'esportazione delle imposte specifiche sia sul consumo che sulla produzione, nel caso dei beni manufatturati è prevedibile che i beni fatturati vengono fatti nello stabilimento della produzione e vengono distribuiti in tutto il paese se non in diversi paesi, mentre per i servizi c'è un discorso di maggior legame tra il momento della produzione e il momento del consumo, tutta una serie di servizi personali o servizi atte alle attività culturali o a un certo uso del tempo libero è chiaro che vengono consumati nel luogo stesso, dove vengono prodotti anche in questo caso possiamo avere il caso del turista però con una grossa presenza anche di residenti interni. Invece al governo locale abbiamo altre tipologie di imposta, l'imposta applicata alla fase finale del processo di produzione, imposte specifiche sia sul consumo che sulla produzione, (quello che dicevo prima del caso dei servizi che si suppone che vengano consumate in loco), imposta sulla terra, sugli immobili specie  ad uso residenziale (è un discorso che sta seguendo il percorso specifico che avevo anticipato prima). Vedete però c'è un corpus abbastanza rigoroso a cui possiamo fare riferimento, cercando di fare sempre questo salto tra teoria e pratica nel caso italiano volevamo cominciare a richiamare la grande novità che sta alla base della riforma della legge 42.
Dal nostro punto di vista, il nostro più grosso cambiamento che noi abbiamo avuto è quello che concerne il sistema della finanza pubblica locale, (regionale e locale) che deriva dalla modifica dell'art 119 della costituzione.

L'art del 1948 dal punto di vista dell'autonomia finanziaria era caratterizzato da porre diciamo degli orientamenti, delle indicazioni, dalle caratteristiche abbastanza centralizzate qui si diceva alle regioni intanto hanno l'autonomia finanziaria nei limiti stabiliti dalla legge della repubblica quindi si diceva che l'autonomia potesse essere regolato dalla legge quindi la legge poteva anche limitarla moltissimo e la coordina con la finanza dello stato delle province, dei comuni, quindi si parlava solo di regioni quindi alle regioni sono attribuiti i tributi propri e quote di tributi erariali in relazione ai bisogni delle regioni in funzione alle spese necessarie per adempiere alle loro funzioni normali. Dopo di che si parlava di possibili contributi speciali per scopi determinati in particolare per risolvere l'annoso problema del mezzogiorno e delle isole con delle leggi specifiche a questa finalità, dopo di che si dice che la regione è dotata del proprio patrimonio questi sono degli aspetti tecnici di minore importanza.
Guardate come inizia sono 5 punti rilevanti del nuovo art. 119 rispetto alle risorse sono un po' quelli che noi abbiamo elencato all'inizio, per le risorse agli enti locali, intanto non si parla solo più di regioni se vedete si parla dei comuni, province, e città metropolitane che sono previste voi sapete della costituzione ma non sono ancora state istituite, hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. Quindi qui non si rinvia alla legge si dice che hanno autonomia finanziaria e sentendo i nostri amici giuristi-costituzionalisti ci spiegano che è un innovazione grossissima insomma e in più si parla di comuni, province e regioni partendo proprio dai comuni e quindi c'è quasi un discorso di sussidiarietà verticale molto elevata di risorse autonome. Il primo tipo di risorse autonome derivano dal fatto che si stabiliscono e applicano tributi ed entrate proprie secondo i principi di attribuzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Quindi rinvia alla costituzione che è una legge di coordinamento, alla legge 42 che abbiamo più volte citato, cosa sono le risorse autonome? Sono sostanzialmente quelle entrate tributarie di cui abbiamo parlato fino ad adesso sono probabilmente da intendersi i tributi autonomi in senso stretto e i tributi di sovrapposizione che è un po' l'interpretazione che possiamo fare. Dopo di che ci dicono ci dice dispongono di compartecipazioni al gettito erariale di tributi erariali attribuibili al loro territorio, questo è la terza tipologia di entrata tributaria che avevamo definito prima quindi nelle risorse autonome possiamo ragionevolmente ricondurre i primi due tipi di entrata tributaria le compartecipazioni sono della terza tipologia. Quindi fa il discorso di legame al loro territorio e quindi dove vengono prodotte queste risorse, è la prima volta che noi la vediamo e deriva un po' da un dibattito anche a livello politico di legare maggiormente il gettito tributario e da dove esso si origina dal punto di vista economico, quindi è la seconda fonte di entrata che comunque incamereremo in quello che avevamo definito come entrata tributaria. Dopo di che la costituzione ci dice che la legge dello stato costituisce un fondo perequativo senza vincoli di destinazione dove per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Questa è una novità grossissima perché intanto ci dice che esiste un problema quello che noi abbiamo definito come fenomeno dello squilibrio verticale quindi si deduce che quello che ricaviamo dalle entrate tributarie inscritte al primo comma non bastano. Ci vuole un fondo perequativo proprio perché il paese è differenziato dal punto di vista economico, occorre dare di più a chi ha base imponibile più bassa tant'è vero che parliamo di territori con minori capacità fiscali per abitante su due punti, che riprenderemo quando riparleremo dei trasferimenti. La seconda grande fonte di entrata  sono i trasferimenti regolati dalla costituzione che devono essere distribuiti in maniera inversamente proporzionale alla capacità fiscale. Che cos'è la capacità fiscale? La capacità fiscale è in linea di massima la capacità di produrre tributi autonomi ma vedremo che insomma per definirla occorrono alcuni approfondimenti, ci possono essere diversi concetti di capacità fiscale, le risorse derivanti dalle varie fonti di rientranti nei commi precedenti. Abbiamo le entrate tributarie e i trasferimenti consentono ai comuni, alle province, alle città metropolitana e alle regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite questa è un'altra norma di principio in cui c'è stato molto dibattito e discussione. In base a quello che viene fuori dalla legge 42 questo finanziamento integrale delle funzioni pubbliche secondo alcuni non è totale, ma lo è solo per le funzioni collegate ai cosiddetti livelli essenziali di servizi, per certe funzioni previste ed identificate in base all'art.117 della costituzione quindi abbiamo i trasferimenti perequativi, ma senza vincoli di destinazione.
 La quarta fonte di entrata è un altro tipo di trasferimento che derivano dal fatto che per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale per favorire l'effettivo esercizio dei diritti alla persona o per provvedere a scopi diversi o al normale esercizio delle loro funzioni lo stato destina risorse aggiuntive ed effettivi interventi speciali in favore di determinati comuni, province, città metropolitane e alle regioni questo è un altra grossissima innovazione perché in questa maniera il finanziamento specifico per queste finalità sostanzialmente sia lo sviluppo economico che l'esercizio dei diritti alla persona in base alla costituzione non può essere generalizzato deve essere dato solo ad alcuni o ad alcune regioni o alcuni comuni o alcune province. Questo se voi capite è ambiguo perché questo impedisce un intervento speciale generalizzato questo aspetto legato al fatto che il fondo perequativo non può avere vincoli di destinazione. Ha creato anche una corrente di opinione che ha criticato la costituzione perché in questa maniera, ma questo la vedremo meglio quando parleremo di trasferimenti, perché noi non potremmo più utilizzare trasferimenti specifici, ma generalizzati vale a dire che i trasferimenti che vengono dati, ad esempio a tutte le regioni ma per una finalità che so io per l'edilizia pubblica, per gli asili nido. In realtà sono rimasti alcuni trasferimenti specifici che sono però stati ritenuti incostituzionali dalla corte costituzionali e questo è un po' una peculiarità, un po' stramba del nostro ordinamento. Infatti in quasi tutti i paesi del mondo la possibilità di qualche trasferimento specifico è sempre contemplata. Si è voluto passare ad un discorso in base al principio di autonomia perché il trasferimento è discrezionalmente utilizzato dall'amministrazione che lo riceve c'è anche un vincolo che delibera la corte delle autonomie locali  è un documento approvato come trattato in tutti i documenti del consiglio d'Europa.
Quindi questa è la quarta fonte di entrata specifica con questi vincoli, comunque mentre sempre nella categoria dei trasferimenti, vi ricordate che quando abbiamo visto le grandi fonti di entrata avevamo parlato anche di altre entrate  in conto capitale dividendi in azioni, vendita di beni patrimoniali, e così via e l'indebitamento  qui troviamo indirettamente dato che l'ultimo comma il punto 5 i comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno un proprio patrimonio attribuito secondo i principi generali determinati dallo stato, avremo delle entrate patrimoniali questo patrimonio può essere arricchito. Anche in questo caso il primo decreto attuativo del federalismo fiscale è stato quello del cosiddetto federalismo demaniale cioè le assegnazioni di beni patrimoniali alle amministrazioni locali e infine l'ultimo punto  è anche importante la quinta fonte di entrata possono incorrere all'indebitamento solo per finanziare le spese di investimento ed è escluso ogni garanzia dello stato sui prestiti dagli stessi contratti.

Voi vedete applicare la cosiddetta border view per cui si dice che l'indebitamento può essere utilizzato solo per spese di investimento quindi gli enti locali sono responsabili, nello stesso tempo c'è una clausola finale di principio che vorrebbe garantire dei limiti questo perché si sostiene che si esclude ogni garanzia dello stato per i prestiti da essi contratti. E' una clausola di principio che voi sapete già non è stata rispettata per alcuni disavanzi che sono venuti fuori nel comune di Roma e in alcuni comuni. Il vero problema del federalismo fiscale è quella di creare dei meccanismi semi-automatici per cui questa norma venga sostanzialmente rispettata anche questa norma è contemplata in uno degli ultimi decreti già approvati ma non definitivamente quelli che riguardano il fallimento politico degli amministratori e dei comuni questo diciamo è il quadro  generale.
Riprendiamo dalle raccomandazione per quello che concerne l’assegnazione dei tributi agli enti locali a partire anche dall’ipotesi di trovarsi sotto identici ( credo punti di vista, ma ha mozzato il discorso...) tutto il discorso che abbiamo visto anche per quello che concerne l'allocazione delle funzioni di spesa, vi ricordate che si identificano alcune imposte più adatte al governo centrale  e alcune imposte più adatte al governo locale. Noi con questa distinzione di tipologie di imposte, giustificata da tutta una serie di caratteristiche che abbiamo analizzato, che spiega anche le difficoltà che noi incontriamo quando dobbiamo riorganizzare il sistema tributario locale.
Anche i processi in corso in questo periodo di attuazione della L 42, abbiamo visto quante difficoltà ci sono state nella definizione sul Decreto sul Federalismo Municipale, proprio perché quando si toccano delle imposte l'operazione è complessa e bisogna cercare di rispondere ad alcuni principi economici, come quelli che abbiamo esposto qua.
Dunque in linea di massima abbiamo visto che l'imposta che è sul reddito e sui profitti, l'imposta sulla produzione e sul consumo, le imposte sub-cicliche sul consumo è meglio che vadano al centro; mentre l'imposta applicata alla fase finale del processo di produzione, abbiamo visto che anche nel decreto sul federalismo municipale è stata introdotta una compartecipazione all'IVA perché si è all'ultimo stadio. Le imposte specifiche sul consumo, ce ne possono essere diverse, come in molti comuni degli USA; le imposte sulla terra e sugli immobili che sono un'imposta atipica e poi abbiamo visto che passiamo a tariffe e prezzi pubblici che sono al confine tra le imposte e le entrate basate sul principio di controprestazione.
Abbiamo visto a fondo le differenze tra il "vecchio" e il "nuovo" articolo 119 della Costituzione in cui per la prima volta il principio di autonomia finanziaria viene esplicitato per tutti i livelli di governo, non più solo per le Regioni, com'era nell'articolo del 1948, ma anche per gli altri livelli di governo.
Poi abbiamo avuto un'applicazione non tanto adeguata per le regioni fino alla seconda metà degli anni novanta, hanno avuto sostanzialmente un'autonomia fiscale difficile e sono state finanziate all'80 - 90 % coi trasferimenti statali, in gran parte finalizzati alla gestione del servizio sanitario nazionale. Però l'articolo 119 si presta bene anche all'analisi che stiamo facendo sulle varie tipologie di entrata, il nuovo articolo 119 si è spinto molto in direzione di orientamenti a favore di una forte autonomia finanziaria tributaria degli enti locali.
Ovviamente per autonomia finanziaria noi la definiamo come un qualcosa  che molto più dell'autonomia tributaria in senso stretto è autonomia di entrata e di spesa, il che vorrebbe dire che non dovrebbero esserci molti vincoli anche le spese e ci dovrebbe essere molto discrezionalità nella gestione e attuazione delle politiche pubbliche a livello degli enti locali, al di là del fatto del discorso che abbiamo visto, cioè quello che concerne la compartecipazione alle politiche, cioè che oggi è molto difficile identificare delle competenze chiaramente impartite.
questo è un problema che hanno messo in luce soprattutto i politologi ma ancora oggi molto spesso ne sentiamo parlare nel dibattito sul federalismo, perché bisogna dire esattamente chi fa che cosa; in realtà entro certi limiti, questo è un problema senza soluzione, se non con strumenti di gestione, avevamo accennato alla differenza.
 Ecco, ricordatevi questo punto dell'articolo 119 della costituzione, lui ci ha messo cinque punti per farci ricordare le cinque grandi fonti di entrata che ritroviamo all'interno dell'articolo, che è un po' la base strutturale della finanza locale italiana.
Tratto da SCIENZE DELLE FINANZE di Andrea Balla
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