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Gli strumenti di vigilanza

Si è adottata una classificazione che si basa sulla natura degli interventi e,  in parte, tiene conto delle finalità cui ogni strumenti in  primis si rivolge. La classificazione prevede 4 categorie di strumenti:
1. Vigilanza strutturale. Si tratta di un approccio alla regolazione e al controllo del sistema finanziario che ha come campo di intervento la struttura del mercato. In altre parole, si propone di determinare la configurazione di mercato (n° di imprese, quote di mercato, campo di attività di ogni impresa, assetto di controllo del capitale proprio, ecc) più idonea a perseguire gli obiettivi propri della vigilanza, e ha come campo di intervento la struttura del mercato.
Regolando la struttura del mercato si può –in linea teorica- influenzare il livello di stabilità ed efficienza (che sono gli obiettivi finali delle vigilanza in generale).
In altre parole, nei caratteri della struttura del mercato (per es. la concentrazione) si trovano elementi importanti da cui dipende la condotta concorrenziale (comportamenti collusivi piuttosto che competitivi). D’altra parte l’intensità del confronto concorrenziale è uno dei fattori che spiega la ricerca di performance sempre migliori, che è uno dei modi in cui può essere rappresentato l’obiettivo di efficienza della vigilanza; d’altra parte l’intensità della concorrenza, funzionale all’efficienza, non favorisce la stabilità; anzi nel breve periodo accentua le potenziali situazioni di crisi.  [trade off efficienza – stabilità].
Non è questo l’unico trade-off che emerge nell’ambito della vigilanza strutturale; gli interventi sulla struttura del mercato possono essere funzionali a generare la migliore combinazione possibile tra:
1. dimensione e mix produttivo dei singoli intermediari, condizioni da cui deriva la possibilità di ottimizzazione rispetto alla funzione di costo (posizionamento sul livello minimo dei costi medi)
2. il grado di soddisfazione più elevato per gli utilizzatori dei servizi finanziari.
In linea di principio, le due finalità non sono necessariamente compatibili. Per es. dal punto di vista della minimizzazione dei costi, date certe condizioni (economie di scala e di scopo), l’assetto ottimale potrebbe essere quello delle dimensioni massime e quindi della concentrazione dell’offerta fino, al limite, a una situazione di monopolio; tuttavia ciò comporterebbe un potere di mercato altissimo nelle mani dei produttori e il pericolo dello sfruttamento di tale potere per aumentare i margini di profitto (o attraverso le politiche di prezzo o attraverso la minore qualità dell’offerta), che dal punto di vista della domanda non sarebbe la migliore delle soluzioni.
Fondamentalmente la vigilanza strutturale si propone di regolare la struttura dell’offerta in un determinato mercato (tenendo conto della natura del prodotto e della struttura di domanda) con lo scopo di disegnare una configurazione che massimizzi la dialettica competitiva (con il vincolo di non superare un accettabile livello di instabilità);
Tra gli strumenti di intervento che rientrano nella vigilanza strutturale, i più importanti sono quelli che toccano le seguenti aree:
- l’entrata nel mercato (intermediari di nuova costituzione, o che aprono una nuova sede, o che offrono servizi senza sede fisica)
- l’assetto organizzativo degli intermediari operanti (operazioni di fusione, incorporazione, passaggio di controllo, etc)
- la gamma delle attività che ogni categoria di intermediari (ogni singolo intermediario) può svolgere
- i requisiti degli azionisti degli intermediari e l’assetto di controllo societario
- gli interventi sulle quantità e sui prezzi degli intermediari

2. Vigilanza prudenziale.  Si tratta di strumenti di vigilanza che assumono la forma di “criteri di gestione” cui gli intermediari devono attenersi e che sono finalizzati al controllo a alla delimitazione dei rischi. La distinzione fondamentale che si può osservare rispetto agli strumenti strutturali è relativa al rispetto delle regole di mercato:
gli interventi strutturali entrano con alta discrezionalità nelle condizioni di mercato e, in qualche modo, arrivano fino a “gestire” il mercato (es: autorizzare o meno l’entrata nel mercato o lo svolgimento di una determinata attività, fissare i limiti in via amministrativa alle decisioni di quantità e prezzo);
gli interventi di natura prudenziale evitano invece di condizionare direttamente il mercato; esprimono delle “regole del gioco” che riguardano il “come” si opera nel mercato stesso; non intervengono direttamente sulla “struttura del mercato” (i soggetti, le attività, i prezzi); sono regole oggettive e neutrali tra i diversi soggetti dell’offerta; sono trasparenti e stabiliti ex ante così da guidare in forma di incentivo e/o vincolo gli intermediari verso equilibri economico-finanziari-patrimoniali desiderabili.
I principali strumenti di vigilanza prudenziale (la BI adotta il termine “vigilanza regolamentare”) comprendono:
i coefficienti di bilancio e i requisiti patrimoniali applicati agli intermediari. possono essere rivolti a diversi obiettivi che rientrano in una più generale finalità di controllo e limitazione dei rischi assunti nella gestione:
- la solvibilità della controparte
- le variazioni di valore del portafoglio non immobilizzato
- le variazioni di valore connesse alle posizioni in cambi e su opzioni
- la concentrazione dei rischi
- le trasformazioni delle scadenze
- l’esposizione al rischio di tasso di interesse
- l’investimento in attività non liquide (immobili e partecipazioni)
- altri rischi derivanti dall’operatività.
- l’adeguatezza organizzativa, intendendo con ciò:
- la dimensione delle risorse tecniche, professionali, manageriali che un intermediario deve possedere a fronte di programmi di attività che comportano l’entrata in aree di mercato complesse e rischiose (es gestione delle partecipazioni industriali, il market making nei mercati organizzati, l’attività nei mercati derivati, etc) o che rappresentano investimenti impegnativi (es, espansione territoriale, acquisizione di concorrenti, ecc)
- la presenza di strumenti operativi che permettano di rispettare il principio dell’indipendenza organizzativa e gestionale tra aree di attività dell’intermediario per le quali vi siano potenziali conflitti di interesse (per es. il criterio della separatezza organizzativa e contabile che si applica nell’intermediazione mobiliare).
- i requisiti di onorabilità, di competenza e di esperienza, che devono possedere i soggetti che assumono posizioni nell’ambito degli organi amministrativi e di controllo o che rivestono responsabilità di direzione.

3. Vigilanza informativa. Che comprende tutti gli strumenti di comunicazione ed informazione che, a vario livello, possono contribuire a ridurre le asimmetrie informative tipiche dell’attività finanziaria. Vi sono diversi ambiti di applicazione e diversi contenuti informativi:
- le operazioni finanziarie, nel senso delle caratteristiche tecniche su cui può essere basato un primo livello di valutazione economica e di rischio
- gli emittenti i titoli che formano oggetto dell’operazione  (o il soggetto debitore); su questi elementi si basa un 2° livello importante di valutazione del rischio.
- gli intermediari che, eventualmente, intervengono nei confronti di emittenti e investitori (se si tratta di un’operazione di mercato mobiliare); per gli investitori finali la valutazione dell’intermediario proponente può essere di grande importanza ai fini della valutazione del rischio, e gli intermediari d’altra parte sono tenuti a informare gli investitori dell’esistenza di particolari condizioni che possono far nascere un conflitto di interesse potenzialmente dannoso per l’investitore stesso.
- gli intermediari (questa volta) nei confronti delle autorità di vigilanza, interessate a controllare il buon andamento della gestione
- gli organismi responsabili del funzionamento e della gestione dei mercati mobiliari, chiamati a informare: da un lato il “mercato” (emittenti, investitori, intermediari, analisti, etc) circa l’andamento tecnico (prezzi e quantità negoziati); dall’altro lato le autorità di vigilanza sul mercato stesso.
Il risultato atteso da questa serie di interventi di vigilanza informativa si colloca nell’area della trasparenza e della correttezza informativa per il mercato e per gli organismi di controllo (condizioni di base per lo sviluppo di un sistema di rapporti contrattuali in cui il pricing si avvicina ai requisiti dell’”efficienza del mercato”, che prevedono che la quotazione degli strumenti finanziari rifletta in modo completo tutta l’informazione disponibile.
L’importanza degli interventi di vigilanza informativa è apprezzabile soprattutto se si parte dall’ipotesi (normale in qualsiasi rapporto di credito) che gli investitori e i creditori si trovino in una condizione di svantaggio informativo rispetto ai soggetti finanziati; e da questa asimmetria derivano comportamenti che possono portare al fallimento del mercato. In particolare, i finanziatori, consapevoli di non essere capaci di valutare pienamente il rischio dei loro prestiti, recuperano il costo delle perdite con un rialzo generalizzato dei tassi di interesse applicati; da ciò deriva la probabile conseguenza che i prenditori di fondi di migliore qualità, sentendosi penalizzati ingiustamente dal rialzo, rinuncino al finanziamento. Il portafoglio prestiti subirebbe un degrado qualitativo che di tradurrebbe in un tasso di perdita più alto, quindi in un ulteriore rialzo dei tassi.
Il processo (noto come adverse selection) potrebbe continuare fino a un impoverimento insostenibile degli scambi di mercato. L’interruzione di questo circuito negativo richiederebbe che i finanziatori, supportati da informazioni di qualità e spessore adeguati, fossero in condizione di valutare il rischio di perdita di ogni prestito e, quindi, di applicare un tasso aggiustato per il rischio.

4. Vigilanza protettiva. Che fa riferimento a strumenti di vigilanza applicati con finalità di gestione delle situazioni di crisi degli intermediari, il termine evoca l’esigenza di far fronte al principio della tutela del risparmiatore. Questo di principio è di per sé di grande rilevanza sociale ed economica e costituisce uno dei fondamenti della regolamentazione dei sistemi finanziari; in più vi l’ulteriore considerazione che l’attività finanziaria è profondamente influenzata dal contenuto fiduciario che caratterizza buona parte dei rapporti contrattuali (questa condizione è più delicata nei rapporti che coinvolgono soggetti che si potrebbero definire “risparmiatori non consapevoli”).
L’importanza della gestione accurata delle situazioni di crisi (e possibilmente della loro prevenzione) si ricollega al problema delle “esternalità”: una situazione di crisi del singolo intermediario, attraverso fenomeni di contagio, può estendersi a una vasta area del sistema finanziario trasformando un problema circoscritto in una condizione di instabilità sistemica. La sfiducia generalizzata verso il sistema finanziario comporterebbe allora costi per l’economia reale, dovuti sia alla crisi dei circuiti di finanziamento, sia alle disfunzioni del sistema dei pagamenti.
In linea generale tutto lo strumento della vigilanza in quanto rivolto a un’obiettovo di stabilità, ha funzioni “protettive” (di tutela) dell’interesse del risparmiatore; quini bisogna precisare la specificità degli strumenti che rientrano nella categoria della vigilanza protettiva.
Vi sono 2 principali ambiti di intervento:
1) quello destinato alla prevenzione, cioè a evitare che situazioni aziendali di temporanea difficoltà possano degenerare in uno stato di crisi grave, non recuperabile. Gli strumenti principali relativi a quest’ambito sono:
- i flussi di documentazione che intercorrono tra intermediario e organo di vigilanza, che costituiscono la base della valutazione dello stato di salute degli intermediari e su cui possono innestare tecniche di “allarme preventivo”.
- le situazioni di illiquidità delle banche (che possono essere affrontate attraverso gli interventi di rifinanziamento della Banca centrale)
- le situazione di difficoltà più serie, non solo nel profilo della liquidità (posto che non siano irreversibili) che possono dare luogo a provvedimenti come l’”amministrazioni straordinaria” (che comporta, tra l’altro, la sostituzione degli organi amministrativi e di controllo in carica).
2) quello attivato quando la crisi si rivela irreversibile, e dunque l’unica soluzione è quella della messa in liquidazione dell’intermediario. Le crisi irreversibili che conducono alla liquidazione prevedono l’intervento dei “fondi di garanzia” (come il Fondo interbancario di tutela dei depositi, attualmente operante per le banche italiane), strumenti che si propongono di tutelare i creditori degli intermediari messi in liquidazione, facendo così fronte a 2 esigenze:
la tutela del risparmiatore, generalmente più forte se classificabile nella categoria del “risparmiatore non consapevole”
la limitazione del rischio sistemico: si può assumere cioè che i risparmiatori non perdano la sfiducia nel sistema proprio perché possono contare sulla garanzia del recupero del loro credito; ciò è il presupposto per evitare fenomeni di contagio (il pericolo cioè di estensione incontrollata della crisi, alimentata da un’ondata di ritiro dei depositi).
La funzione stabilizzatrice dei “fondi di garanzia” è rilevante anche nelle situazioni di crisi temporanea (questa volta il fenomeno è essenzialmente aziendale e non di sistema) per evitare che il prelievo generalizzato dei depositi aggravi la situazione.
di Alessia Chiovaro

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