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L’indebitamento degli enti locali


Giustificazioni dell’indebitamento
In genere si è sempre sostenuto che l’indebitamento delle amministrazioni locali deve essere utilizzato solo per finanziare spese di investimento, sempre che non ci siano sufficienti risorse correnti perche nessuno potrebbe escludere che un’amministrazione locale disponga di risorse correnti capaci di finanziare tutte le spese correnti e mantenere un margine, definito risparmio pubblico, che consente di finanziare gli investimenti.
L’indebitamento è comunque legato agli investimenti, attualmente c’è stata una polemica sull’indebitamento del comune di Torino, i critici dicono che c’è troppo indebitamento, c’è chi invece difende la politica di spesa per cui si dice che l’investimento è stato fatto solo per l’investimento, quindi porterà dei benefici diffusi nel tempo.
Perche solo spese di investimento? Perche gli investimenti in beni capitali, dovrebbero originare introiti tariffari atti a ripagare il debito, quindi in questo caso si sostiene che l’investimento dovrebbe essere capace di essere collegato a forniture di servizi che consentano di ripagarlo. Questo è un discorso che si fa soprattutto per servizi pubblici di tipo economico, quelli che vengono tariffati, cioè che vengono venduti sulla base del  principio della controprestazione e del resto le entrate tariffarie, previsto dal testo unico dovrebbero essere capaci anche di ripagare il costo dell’investimento, questo è previsto proprio dalla legge. Oppure in genere i governi locali possono ricorrere al debito quando il flusso dei benefici attesi va  avanti nel tempo è può quindi essere ripagato dalle generazioni future, quindi c’è anche un problema di equilibrio intergenerazionale, si dice “faccio un investimento”, non lo faccio pagare tutto adesso con le mie risorse correnti perche  me lo pagherebbero tutti i cittadini attualmente e mi consentirebbe un investimento i cui benefici andrebbero a vantaggio di altre generazioni che non lo hanno pagato; questa è la giustificazione per cui si dice è efficiente, razionale ed  economico effettuare un investimento attraverso il debito, che voi sapete  viene ripagato, quindi ci sarebbe un principio di equità intergenerazionale nel rispetto del principio del beneficio, cioè negli anni futuri i contribuenti ripagano via via il debito in una misura pari ai benefici che ogni anno vengono offerti dalle infrastrutture che sono state finanziate dagli investimenti. Queste sono sostanzialmente le giustificazioni che ho, quindi l’indebitamento dovrebbe essere ripagato in maniera tale da garantire l’uguaglianza tra proporzione dei benefici ottenuti ogni anno rispetto al totale e la quota annua degli oneri di ammortamento.
Vi è però un problema di sostenibilità dell’ indebitamento anche se questo è limitato solo alle spese di investimento, perché cosa potrebbe succedere? Gli enti locali, senza regole, potrebbero eccedere le spese finanziate con il debito ma anche se fanno degli investimenti, potrebbero indebitarsi in una misura tale da non essere in grado di sostenerlo, qui si pone un problema di equilibri che devono essere garantiti a questo punto attraverso regole stabilite dal centro, cioè riduzione di stabilizzazione economica sono in capo all’amministrazione centrale, quindi l’amministrazione centrale deve fare in modo che un comune non si indebiti in una misura tale che poi con le sue risorse correnti non è più in grado di ripagare gli oneri di ammortamento, ma anche se si indebita solo per le spese di investimento, oltre al discorso di benefici ripagati  nel tempo, c’è anche un discorso di sostenibilità degli investimenti. Quindi se teniamo conto che le amministrazioni sub nazionali sono molto numerose, c’è una frammentazione di centri decisionali, che non coordinati e regolati possono portare a grossi rischi di non sostenibilità del debito, quindi la non sostenibilità del debito ci pone un problema di rischio morale, vale a dire che le amministrazioni locali potrebbero non preoccuparsi tanto del proprio indebitamento  perche suppongono che l’amministrazione centrale possa intervenire in risposta a assumersi l’onere del debito. Guardate che questo è un problema grossissimo ma non è un problema teorico, perche è  quello che abbiamo visto nel corso degli ultimi 40 anni più volte, in Italia e alcuni paesi dell’est. Quindi in Italia negli anni ’70 l’indebitamento degli enti locali era enorme, alla fine degli anni ’70 fu sostanzialmente assunto dallo stato con i decreti, chiamati decreti Stammati, e gli effetti si vedono ancora. Quindi si dice che c’è il rischio di una disciplina di bilancio blasca, ridotta, bisogna mettere dei vincoli che evitino quello che viene definito rischio di free riding dei governo locali, cos’è il free riding? È sostanzialmente assumersi un onere che si sa che poi sarà ripagato da un altro. Quindi la disciplina di bilancio, che è il grosso problema della finanza locale oggi, è ridotta e si assuma il rischio morale, il rischio che i governi locali si comportino in maniera strategica ed opportunistica soprattutto se anche i creditori si aspettino che comunque  lo stato centrale interverrà. Un po lo stesso problema che troviamo all’interno dell’unione Europea, rispetto al problema della Grecia dell’Islanda e del Portogallo, si dice se l’UE interviene e copre il deficit, la disciplina di bilancio sarà sempre più ridotta perche tutti gli stati sanno che l’UE interverrà.
Il problema è simile sostanzialmente, quindi per ottenere una disciplina di bilancio cosa bisogna fare? Beh accettiamo il vincolo che l’indebitamento serve solo per le spese di investimento, il perche l’abbiamo visto prima, non sarebbe giusto indebitarsi per spese correnti, perche faremmo pagare  gli oneri di spese effettuate quest’anno a generazioni future che non hanno questo subito benefici. Fatto questo bisogna però anche mettere dei limiti, dei vincoli all’indebitamento per investimenti per queste ragioni, perche cosi come un’impresa privata non può investire oltre certi livelli, anche i comuni hanno dei vincoli, nel senso che gli oneri del finanziamento all’indebitamento io li pago con le risorse correnti, con le risorse tributarie, quindi se io non ho molte risorse tributarie non potrò indebitarmi, e questa è la ragione per cui noi abbiamo bisogno di limiti e controlli e sanzioni credibili. Questo  è uno dei grossi  problemi anche rispetto all’attuazione del federalismo fiscale e dei decreti delegati previsti ci sono diverse regole.
Come si fa a introdurre dei limiti e dei controlli? Ci sono sostanzialmente 4 modalità principali: la prima è quella di lasciarsi alle regole del mercato, l’idea è che se un mercato funziona perfettamente, l’ente locale che non è in grado di ripagare il debito, non troverà nessun istituto di credito che gli farà il finanziamento. L’ente locale che non è credibile, per assumere un debito si vedrà imporre degli interessi altissimi, come succede adesso nei mercati finanziari, ad esempio i titoli di stato greci hanno un tasso di interesse che ha 5-6 punti in più  di quello degli stati sovrani a credibilità massima, come può essere la Germania. La modalità del mercato non può funzionare quando molto spesso esistano istituti di credito che sono obbligati a investire strumenti di finanziamento negli enti  locali, come è avvenuto in alcuni paesi sottosviluppati.
Solo se ci fosse una valutazione dei rischi di ogni singola amministrazione locale con un’agenzia di rating e che siano perfettamente funzionanti, questa potrebbe funzionare.
L’alternativa alla disciplina di mercato è basata su una cooperazione tra i livelli di governo, vale a dire, si crea un sistema in cui l’indebitamento complessivo di tutte le amministrazioni locali pubbliche viene contrattato, attraverso vari strumenti e qui l’esempio principale è quello del nostro patto di stabilità interno, in cui si sono stabiliti dei vincoli ai saldi di bilancio delle amministrazioni locali, dovrebbero essere stabiliti attraverso procedure negoziarie, mentre nella situazione italiana sono state decise attraverso delle leggi finanziarie.
Si potrebbe vedere il patto di stabilità interna come occasione mancata, nel senso che è una procedura di controllo dell’indebitamento di tutti i livelli di governo, che però non è stata costruita attraverso strumenti negoziali e cooperativi.
Il terzo sistema di controllo dell’indebitamento è quello basato su regole di bilancio ben definite da regole costituzionali e legislative. La regola costituzionale principe, quella che è presente anche nel nostro art. 119, è la cosiddetta golden rule, che vincola l’indebitamento solo alle spese di investimento, implicitamente per le ragioni che abbiamo detto all’inizio. Le regole legislative sono di grande rilievo e sono diverse dalla procedura vista prima nella cooperazione, perche sono regole che fissano per legge, determinati vincoli all’indebitamento degli enti locali, senza però porsi un problema di coordinamento complessivo dell’indebitamento delle diverse amministrazioni pubbliche e queste sono quelle più utilizzate in genere, anche se poi tenete conto, che molto spesso queste procedure non sono totalmente esclusive, nel senso noi possiamo avere sia una cooperazione tra livelli di governo che regole di bilancio, in Italia abbiamo il patto di stabilità e abbiamo anche le regole costituzionali e in più abbiamo delle regole legislative che sono quelle ad esempio dei tetti della spesa per interessi, cioè attualmente un vincolo implicito all’indebitamento riguarda le leggi che hanno regolato questi aspetti, che hanno vincolato la spesa per interessi sul debito delle amministrazioni locali, a un tetto del 15% delle entrate correnti, probabilmente adesso è previsto che andrà a ridursi fino all’8-9% a partire dal 2012. Quindi è chiaro che questo è un vincolo implicito, perche si può calcolare immediatamente il massimo a partire dalle entrate correnti calcolando gli interessi e poi si risale al massimo capitale, utilizzando un tasso di interesse attualizzato, al quale si può attingere l’indebitamento.  Un altro criterio non usato  in Italia ma in altri paesi è quello di mettere un tetto allo stock del debito, in genere si pone un tetto rispetto alle entrate correnti, cioè si può dire il debito complessivo non può essere superiore a 3-4 volte il totale delle entrate correnti, questo è utilizzato in diversi paesi. Ovviamente questo sistema presenta una  minore flessibilità rispetto al modello perequativo e richiede soprattutto grossi strumenti di controllo, che devono controllare che gli enti locali rispettino quel tetto controllare i bilanci e la spesa per interessi e cosi via.
L’ultimo strumento è il controllo amministrativo diretto, questo è soprattutto un metodo presente nei paesi meno sviluppati, in cui l’amministrazione centrale controlla direttamente il debito che da questi viene ad essere assunto, c’è un’autorizzazione che viene data, è  il sistema più accentrato poi di fatto, quindi l’amministrazione centrale che discrezionalmente regola l’indebitamento locale anche attraverso prestiti operati da proprie agenzie. È  un sistema che è stato utilizzato negli anni ’60-’70, in cui le richieste di indebitamento venivano fatte per coprire i disavanzi economici dei comuni ed erano richieste fatte dalla commissione  centrale della finanza locale autorizzate con voto accettato e il controllo amministrativo. Molto spesso tra l’altro il controllo è molto accentuato, perche gli affidamenti agli enti locali vengono fatti da soggetti collegati alle amministrazioni pubbliche centrali e agenzie , ad esempio la vecchia cassa di rimborsi e prestiti, che sono amministrazioni pubbliche, che operando attraverso il risparmio postale, finanziano offrono dei punti agli enti locali. È chiaro che in questa maniera l’amministrazione centrale ha una presa diretta complessiva sulle amministrazioni locali e regola discrezionalmente l’indebitamento di ognuno di questi.
Tutti questi strumenti rispondo all’esigenza di attribuire le funzioni di stabilizzazione economica alle amministrazioni centrali. L’obiettivo è sempre quello di evitare comportamenti strategici da parte delle amministrazioni locali e creare piccoli vincoli di bilancio. Strumento indiretto per ridurre il problema dell’indebitamento degli enti locali, vengono sempre considerati quelli di creare un sistema complessivo di finanziamento degli enti locali, anche attraverso le altre fonti di entrata, che si basi sia su una sufficiente autonomia tributaria locale che quindi consenta di offrire garanzie per la restituzione del debito e poi non creare le premesse per deficit successivi ad esempio stimando in maniera insufficiente l’entità dello squilibrio verticale, per questo è molto importante nell’anno 0 delle riforme stabilire bene qual è l’entità dei trasferimenti necessari a coprire lo squilibrio verticale, perche se si lascia aperta la possibilità di dire “mah per adesso valutiamo cosi poi lo rivedremo”  si apre la strada per consentire alle amministrazioni locali l’alibi di dire che non gli sono state finanziate le necessità in maniera sufficiente e quindi mi indebito. Su questo abbiamo avuto anche degli esempi storici degli anni ’70 in cui i trasferimenti insufficienti venivano riconosciuti da tutti,  le amministrazioni si sono indebitate perche dovevano servire servizi essenziali e poi ha dovuto intervenire lo stato con i decreti Stemmati per ridurre il debito.
Qui abbiamo l’esempio dei vincoli sulla base delle regole di bilancio, viene riportata la norma che può essere contratto un nuovo indebitamento  se l’importo annuale degli interessi, sommato a quello relativo a mutui precedentemente contratti e a quello derivante da garanzie prestate, al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non supera il 15 per cento delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente a quello in cui viene deliberata l’assunzione dei mutui.
Questa è una tipica regola che rispetta la terza procedura, attualmente in funzione, addirittura verrà ridotto all’8 o al 9% a partire dal 2012.
La conclusione qual è rispetto ai punti principali che dobbiamo ricordarci? L’attribuzione ai governi locali alla capacità di indebitamento, richiede l’introduzione di meccanismi di controllo dell’indebitamento finanziario per lo svolgimento di funzioni di stabilizzazione. Questa dal punto di vista economico è la ragione per cui noi mettiamo dei controlli, perche se no si potrebbe tranquillamente dire “ scusate ma le amministrazioni locali sono autonome, se la vedano loro, se non ce la fanno falliranno”. Invece no per tutti i motivi che abbiamo visto ce n’è bisogno
Questi meccanismi funzionano tanto meglio, questo è l’altro punto che accennavo prima, se sono in coerenza con l’assetto alle imposte e ai trasferimenti.
Disegnare un sistema di federalismo fiscale è un’operazione molto complessa che non può essere fatta a pezzetti, noi dobbiamo vederlo nella sua integrità . Quindi anche se parliamo di dobbiamo avere un sistema che sia coerente con i segni dei trasferimenti.
Tratto da SCIENZE DELLE FINANZE di Andrea Balla
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