Le basi dell'urbanistica d'oggi in Italia

Il piano urbanistico nella legislazione e nella prassi

L'urbanistica moderna nasce come tentativo di dare una risposta alle esigenze formali e funzionali, di organizzazione fisica e funzionale, nate dall'impetuoso e distorto sviluppo capitalistico. Questa necessità si lega in Italia, al processo di unificazione nazionale e all'esigenza di costruire spazi e forme adeguati alle nuove funzioni centrali. Nasce così il piano regolatore generale comunale, come strumento di regolazione a priori delle trasformazioni fisiche e funzionali e di valorizzare le proprietà fondiarie.

«Fisico» e «funzionale»: una distinzione che è utile chiarire
Ora nell'assetto di un determinato oggetto territoriale si possono distinguere due aspetti. Il primo concerne la struttura fisica di quell'oggetto e lo chiamiamo fisico, il secondo riguarda il funzionamento di quel determinato oggetto, gli usi cui le varie parti sono adibite, le relazioni che legano le sue parti, i servizi che vengono erogati e lo chiamiamo funzionale.

Che cos'è un piano regolatore?
In sigla PRG. Caratteristiche essenziali:
• Fisicamente: un piano è costituito da una serie di elementi grafici e da una serie di elementi alfanumerici. I disegni e in particolare le cartografie sono essenziali. I testi sono sempre necessari perché il piano non deve essere solo descritto ma soprattutto deve trasmettere ordini definiti norme. In entrambi i casi, l'importante è che la rappresentazione delle decisioni sia riferita al territorio con la precisione richiesta, che sia cioè georeferenziata.
• Geneticamente: il piano deve essere l'espressione, tecnicamente compiuta, di una volontà collettiva, quindi politica. Il piano è prodotto della collaborazione di saperi dei tecnici e dei voleri del rappresentante politico della comunità il cui territorio il piano regola.
• Istituzionalmente: il piano deve essere efficace, le volontà in esso espresse devono essere tradotte  in concrete trasformazioni fisiche e funzionali da una pluralità di operatori. La sostanza è che il piano deve trasmettere ordini.
• Operativamente: il piano ha un significato diverso per l'operatore pubblico che ne è autore e per l'operatore privato. Per l'operatore pubblico il piano è soprattutto un programma degli interventi di trasformazione che l'operatore pubblico si propone di compiere. Per l'operatore privato il piano è, a un tempo, l'indicazione delle opportunità di trasformazione e dei vincoli cui egli deve sottostare.

Il contenuto tecnico di un piano regolatore e il metodo della «zonizzazione»
Il linguaggio del piano regolatore è costituito essenzialmente da due elementi: il disegno di massima della rete delle infrastrutture per il trasporto e la suddivisione del territorio dell'ambito interessato in zone, ciascuna caratterizzata da specifiche caratteristiche funzionali e fisiche. Più esattamente, da zone alle quali, con l'attribuzione di destinazioni, parametri e indici, si intende attribuire un differente carattere funzionale e fisico. Si tratta della zonizzazione. La procedura consiste nell'attribuire a ciascuna zona particolari destinazioni d'uso e particolari quantità e tipologie di edificazione. L'attribuzione di destinazioni d'uso consiste nell'individuare e prescrivere qual è la funzione prevalente cui quella parte del territorio deve essere adibita, e nell'esprimere normativamente quali sono le utilizzazioni cui possono essere adibite le diverse unità di spazio.
Le quantità e le tipologie edilizie sono generalmente espresse da indici e parametri di carattere sintetico e analitico. Quelli sintetici consistono nell'attribuire, alle diverse zone, densità di utilizzazione. Quelli analitici consistono nel definire le specifiche caratteristiche fisiche dell'edificazione. È facile comprendere come l'attribuzione di funzioni e di quantità alle proprietà fondiarie determina una forte trasformazione di valori immobiliari.

La pianificazione in Italia prima del 1942

Fino alla seconda guerra mondiale, in Italia non c'era una legge che definisse gli istituti, le procedure e i contenuti della pianificazione urbanistica. Ogni volta che si riteneva necessario formare un piano urbanistico si procedeva secondo regole e norme stabilite caso per caso. I piani riguardavano soprattutto grandi città come Roma, Milano, Napoli, Genova, Bologna, Torino ecc.
Tra il 1926 e la fine degli anni trenta si sviluppa in Italia la grande impresa della bonifica della pianura Pontina, a sud di Roma. Il regime fascista promuove l'organizzazione ed esecuzione di un vastissimo programma di trasformazione territoriale. Sessantamila ettari di terreno paludoso vengono bonificati e messi a coltura.

Nasce l'Istituto nazionale di urbanistica
Nel 1930 nasce l'Istituto Nazionale di Urbanistica (Inu). I promotori avevano deciso di costruire un istituto di cultura che si proponesse lo studio dei problemi tecnici, economici e sociali, relativi allo sviluppo dei centri urbani e l'esame delle questioni riguardanti l'organizzazione e al funzionamento dei servizi pubblici di carattere municipale. Raccoglieva, nel primo decennio, professionisti e studiosi in vario modo legati al dominante regime fascista.
La prima fase di vita dell'Inu si concluse nel 1942, con l'approvazione da parte della camera dei fasci e delle corporazioni, della prima legge urbanistica italiana. È la legge ancora oggi vigente, arricchita e complicata dalle numerose integrazioni e dalle parziali modifiche che da allora si sono susseguite. Fu il prodotto di uno scontro aspro fra i difensori della proprietà privata e quelli che volevano porre limiti ai diritti di utilizzazione fondiaria. Già in quegli anni l'Inu aveva una proposta che prevedeva l'esproprio preventivo delle aree urbane e il pagamento, per le aree non ancora urbanizzate, di un'indennità che tenesse conto soltanto delle utilizzazioni produttive in atto.

La legge urbanistica del 1942
Aspetti della legge così come fu originariamente emanata.
Il sistema della pianificazione. Finalità della legge è la disciplina dell'assetto e incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico in generale del territorio. Tale disciplina si attua per mezzo dei piani regolatori territoriali, dei piani regolatori comunali e delle norme sull'attività costruttiva.
Il cuore della legge è il piano regolatore generale comunale. Esso deve essere esteso all'intero territorio comunale, e deve indicare essenzialmente:
1. La rete delle vie principali di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili, concepita per la sistemazione e lo sviluppo dell'abitato.
2. La divisione in zone del territorio.
3. Le aree destinate a formare spazi di uso pubblico
4. Le aree riservate alla sede della casa comunale e della casa del Fascio, alla costruzione di scuole e chiese e ad opere e impianti di interesse pubblico in generale
Sono obbligati a fare il PRG tutti i comuni compresi in appositi elenchi che il ministero dei lavori pubblici è tenuto a formare e aggiornare. I comuni che non sono dotati di PRG devono comunque adottare un regolamento edilizio.
Il PRG è attuato o per intervento diretto, o con il tramite di un piano particolareggiato d'esecuzione (PPE). Oltre alla pianificazione comunale, la legge prevede altri due livelli di pianificazione, entrambi sovra comunali. Questi sono: il piano regolatore intercomunale (PIC) e il piano territoriale di coordinamento (PTC).