Diritto delle Amministrazioni Pubbliche:

 
 
 
Diritto delle Amministrazioni Pubbliche
di Stefano Civitelli
 
Questi appunti schematizzano il volume di "Diritto delle amministrazioni
pubbliche" di Storace.<br />
Vengono qui presi in esame vari aspetti dell'Amministrazione pubblica:
innanzitutto i principi costituzionali della Pubblica amministrazione, seguiti dalle
funzioni e dai provvedimenti dell'Amministrazione. Importante è la sezione
dedicata ai servizi erogati dalle amministrazioni pubbliche e al correlato
rapporto con le imprese a cui sono affidati gli appalti. Questo porta il discorso
sul bilancio della PA e sull'organizzazione della struttura amministrativa. Si
sottolineano successivamente gli aspetti dei procedimenti amministrativi, quindi
i vizi negli atti e la tutela del cittadino.
 
Università: Università degli Studi di Firenze
Facoltà: Giurisprudenza
Esame: Diritto Amministrativo I, a.a. 2006-07
Titolo del libro: Diritto delle amministrazioni pubbliche
Autore del libro: Domenico Sorace1. Definizione di amministrazione pubblica 
 
Il termine amministrazione significa “cura di interessi”, in particolare l’amministrazione pubblica è la cura
degli interessi altrui. 
L’amministrazione pubblica di uno Stato ha la caratteristica di essere strumentale o funzionale agli interessi
di terzi, dunque è, in primo luogo, funzione di servizio ai cittadini. 
In Stati moderni come quelli di oggi vige il principio di libertà ossia ogni cittadino è libero di scegliere quali
sono i propri interessi da perseguire. 
Ovviamente in ogni comunità questa disparità di interessi rende impossibile la cura individuale di ognuno di
essi e la loro non sempre facile conciliabilità. 
Per affrontare tutti questi problemi esistono strumenti giuridici che consentono alle persone di curare i propri
interessi sia individualmente che associandosi liberamente con altre; esiste poi un sistema organizzativo
pubblico che concerne tutti i membri di un gruppo sociale e che provvede a ciò cui non possono provvedere
con le loro libere iniziative le persone, sia singolarmente che mediante le loro organizzazioni private. 
L’organizzazione pubblica svolge un ruolo di aiuto (principio di sussidiarietà: art. 1184 cost.) nei confronti
dei privati e delle loro organizzazioni. 
Per realizzare questo disposto costituzionale esistono apposite organizzazioni, dette pubblici poteri, che
curano gli interesse dei cittadini ai diversi livelli, dai Comuni, alle Province, alle Regioni, allo Stato, alla
UE.
Stefano Civitelli Sezione Appunti
Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 2. Apparati politici e apparati amministrativi dei pubblici poteri
 
I pubblici poteri sono costituiti da: 
 
- Apparati politici, hanno le funzioni di: 
1.    individuare quali tipi di interessi non possono essere soddisfatti privatamente dalle persone e richiedano
quindi un intervento pubblico; 
2.    stabilire quali tipi di interessi siano da preferire ad altri quando delle scelte sono necessarie. 
Questi interessi, detti interessi pubblici, si deducono dai compiti attribuiti ad apparati pubblici e/o dai fini od
obbiettivi da raggiungere. 
Le scelte mediante le quali certi interessi finiscono per essere considerati pubblici appartengono al campo
della politica e sono il contenuto di una funzione definibile di indirizzo politico. 
 
- Apparati amministrativi, hanno le funzioni di: 
1.    attuare gli indirizzo politici (attività vincolata) facendo, quando necessario, ulteriori scelte per
individuare in concreto gli interessi da soddisfare (attività discrezionale); 
2.    operare materialmente per l’effettiva soddisfazione degli interessi prescelti, col dovere di garantire che
ciò si realizzi col minor sacrificio possibile di altri interessi. 
Per far ciò operano in osservanza di specifici principi costituzionali. 
 
Gli apparati amministrativi di ciascun pubblico potere (ad esempio di ciascuna Regione) sono tenute ad
attuare l’indirizzo espresso dagli apparati politici di quel determinato pubblico potere. 
Hanno importante rilievo i legami organizzativi tra i due tipi di apparati di quel determinato pubblico potere
(ad esempio se i dirigenti di un apparato amministrativo di una Regione sono nominati dal presidente
dell’apparato politico, cioè dal presidente della Regione). 
Gli apparati amministrativi a stretto legame con gli apparati politici sono detti uffici, quelli che invece non
hanno rapporti con gli apparati politici, cioè sono amministrazioni autonome, sono detti enti pubblici.
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 3. L’amministrazione e gli interessi pubblici
 
Interessi pubblici possono essere considerati gli interessi generali, cioè comuni alla generalità degli
appartenenti ad un certo gruppo sociale, in un determinato momento storico. 
In realtà interessi comuni a tutti i membri di una società sono rari e dunque si ha un interesse pubblico che
corrisponde ad un insieme di interessi privati. 
Agli interessi pubblici non si può, dunque, attribuire un significato sostanziale ma soltanto giuridico-formale
e dal punto di vista giuridico sono interessi pubblici quelli qualificati tali dagli apparati politici. 
Anche i poteri mediante i quali le amministrazioni impongono ai privati la prevalenza dell’interesse
pubblico sui loro, dovranno avere un fondamento giuridico-formale cioè dovranno essere previsti dalla
legge. 
Gli atti di indirizzo politico hanno spesso carattere generale, cioè non individuano specificamente l’interesse
pubblico da perseguire ma definiscono interessi di genere (interessi pubblici primari) cui deve essere dato
particolare rilievo da parte delle amministrazioni nell’individuare in concreto l’interesse da preferire
(discrezionalità amministrativa). 
Il diritto amministrativo era un settore giuridico vincolante sia l’amministrazione statale che tutte le altre
amministrazioni private presenti nel territorio, che in pratica erano ad essa subordinate, composto quindi da
una parte generale corposa e coerente. 
Oggi di questa vecchia concezione di diritto amministrativo rimangono solo alcuni principi generali, in
quanto molti rapporti delle amministrazioni private sono regolate dal diritto privato e da altre normative che
regolano l’autorità amministrativa. 
Ciò che oggi studiamo è quindi, in maniera più corretta, definibile “diritto delle amministrazioni pubbliche”. 
 
Stefano Civitelli Sezione Appunti
Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 4. Le amministrazioni pubbliche e il principio di legalità
 
Le amministrazioni possono fare soltanto ciò che è loro espressamente concesso dalla legge mediante gli atti
previsti dalla legge. 
Questo principio è fondato nel concetto stesso di stato di diritto e nel precetto, ivi contenuto, del governo
della legge secondo cui essa vincola senza privilegi tutti i soggetti pubblici e privati. 
Per le amministrazioni pubbliche soggezione alla legge significa anche soggezione all’interpretazione che di
essa danno i giudici. 
Il principio di legalità ha funzione di indirizzo in quanto la P.A. è tenuta a svolgere gli atti di indirizzo
politico degli apparati politici i quali sono adottati spesso con legge o comunque altre fonti di diritto. 
La legge-indirizzo stabilisce i fini che una amministrazione deve perseguire e non i modi in cui in concreto
essi debbano essere raggiunti (anche se la supremazia della legge sulla P.A. ne consente di definirli). 
Inoltre il principio di legalità svolge funzione di garanzia in quanto l’amministrazione può adottare certi tipi
di atti limitativi della sfera giuridica dei soggetti soltanto nei casi previsti dalla legge (principio di tipicità) e
inoltre in quanto la sottoposizione alla legge dell’attività amministrative ne consente la impugnabilità
davanti al giudice (principio di giustiziabilità).
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 5. La legge sul procedimento amministrativo (l. 241/1990 riformata
con l. 15/2005)
  
Salvo specifici casi in cui ciò non è possibile, alle amministrazioni pubbliche si applica il diritto comune a
tutti gli altri soggetti dell’ordinamento: il diritto privato. 
LPA (legge sul procedimento amministrativo: l. 241/1990 riformata con l. 15/2005) art. 11 bis: la pubblica
amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato,
salvo che la legge disponga diversamente. 
 
Le eccezioni all’art. 11 bis possono, quindi, provenire da: 
1. atti di natura autoritativa, in quanto il diritto privato è basato sul consenso delle parti, mentre gli atti
autoritativi sono provvedimenti con cui la P.A. usa i suoi poteri “esorbitanti” con cui è in grado di porre in
essere atti, aventi effetto nella sfera giuridica di terzi, con il solo proprio consenso (espropriazione). 
In questi casi è necessaria una disciplina particolare; 
2. eccezioni previste dalla legge, atti non autoritativi che la legge impone siano regolati dal diritto
amministrativo, come ad esempio la messa a disposizione di un bene pubblico non è realizzata con la
locazione ma con la concessione. 
Gli atti posti in essere dalla P.A. a cui è applicato il regime di diritto privato devono comunque rispettare i
principi generali dell’attività amministrativa. 
 
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 6. Fonti del diritto amministrativo
 
Il diritto comunitario influisce sul diritto amministrativo interno dello Stato in quanto alcune fonti
comunitarie possono prevalere anche sulle fonti interne. 
- Fonti primarie (Trattati), hanno una forza che apparire simile a quella di una Costituzione, visto che
possono prevalere anche su quest’ultima, e costituiscono il parametro di legittimità di una serie di atti
comunitari che, a loro volta, possono prevalere sulle fonti interne. 
- Fonti derivate (atti normativi comunitari),  
1. Regolamenti, hanno portata generale e sono obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili
negli Stati membri. Prevalgono sulle norme statali che regolano l’attività amministrativa. 
2. Direttive, definiscono i risultati da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali
quanto alla realizzazione concreta. In casi di direttive amministrative la P.A. statale segue disposizioni
pratiche interne ma in base ad interessi pubblici definiti dalla comunità. 
3. Direttive self-executing, hanno la stessa efficacia dei regolamenti e sono applicate o eseguite da qualsiasi
amministrazione pubblica, anche locale, pur se in contrasto con disposizioni contenute in atti
dell’ordinamento interno, anche aventi forza di legge. 
4. Decisioni, sono obbligatorie in tutti i loro elementi per i destinatari da esse designati (solitamente uno
Stato ma anche un’impresa). 
5. Raccomandazioni, hanno la funzione di interpretare le leggi nazionali o per completare norme
comunitarie vincolanti. 
6. Atti atipici, fungono da atti di indirizzo.
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 7. L’attività amministrativa di attuazione degli indirizzi comunitari
 
I principi cui si ispira l’ordinamento comunitario sono contenuti nei trattati o consistono in rinvii a clausole
generali. 
Ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri si ricorre in tema di responsabilità extracontrattuale
e di revocabilità di atti amministrativi illegittimi. 
I principi comunitari rilevanti per l’attività amministrativa sono: legalità, proporzionalità, sicurezza
giuridica, non retroattività degli atti amministrativi e legittimo affidamento, diritto di essere sentiti prima che
sia presa una decisione sfavorevole, corretto procedimento. 
L’attività amministrativa di attuazione degli indirizzi comunitari dovrebbe essere svolta da apparati
amministrativi degli Stati membri. 
Si parla di attività amministrativa indiretta quando siamo di fronte a procedimenti attuati da organi statali su
materie di competenza comunitaria o, ancor più evidentemente, quando la comunità europea indirizza
direttamente l’attività amministrativa per mezzo di regolamenti o direttive self-executing. 
 
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 8. Diritto amministrativo: costituzione, leggi, regolamenti, direttive,
programmi
 
Atti di indirizzo politico italiani sono di varia natura, la parte più importante di essi sono quelli presi con le
forme previste tra le fonti di diritto: 
 
- Costituzione, fondamentale atto di indirizzo politico, così come nei trattati europei, sono definite le
finalità sociali da raggiungere. 
Soprattutto in tema di tutela della concorrenza la nostra Costituzione è entrata in conflitto con disposizioni
di trattati provenienti dalla comunità. 
L’amministrazione agisce in conformità alla legge statale anche se incostituzionale, sarà casomai il giudice,
che decide per una controversia relativa all’atto amministrativo fondato su tale legge, a porre la questione
alla Corte costituzionale, mentre in caso di leggi contrastanti con le fonti comunitarie la P.A. può
disapplicare autonomamente la legge. 
 
- Leggi, sono atti indirizzo politico più concreti che mirano a stabilire le modalità di attuazione di obbiettivi
costituzionali precisi, determinano più chiaramente obbiettivi non perfettamente precisati dalla Costituzione,
stabiliscono nuovi obbiettivi sociali derivati dall’evolversi sociale. 
 
- Regolamenti, 
1. governativi,  
a) regolamenti di esecuzione, delle leggi e dei decreti legislativi, le innovazioni sul piano dell’indirizzo
politico dovrebbero essere ridotte al minimo, dal momento che, appunto, le loro disposizioni contengono
norme dirette semplicemente a consentire l’esecuzione di quanto già disposto in dettaglio da una legge o da
un decreto legislativo; 
b) regolamenti di attuazione e integrazione, contengono norme di principio per effettuare nuove scelte fra gli
interessi; 
c) regolamenti indipendenti, possono disciplinare, con un ambito di discrezionalità politica uguale alla
legge, soltanto materie nelle quali manchi la disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza di legge. 
I regolamenti possono disciplinare le materie con riserva relativa di legge, a parte quelli indipendenti, ma
non possono in caso di riserva di legge assoluta. 
2. regionali, dell’esecutivo regionale, tenderanno ad assumere notevole importanza in quanto atti di indirizzo
politico. 
3. di comuni e province, nelle materie conferite da regioni o dallo Stato la potestà regolamentare è limitata a
profili organizzativi e procedimentali, in materie in cui hanno funzioni amministrative proprie allora è molto
simile alla potestà regolamentare governativa. 
I regolamenti, come atti di indirizzo politico rivolti all’attività amministrativa, sono affidati agli organi
burocratici e politico-amministrativi: consigli per enti locali, giunte per regioni, governo e ministeri per
Stato. 
Anche il loro regime giuridico è quello usato per gli atti amministrativi. 
 
- Direttive (atti di indirizzo ma non fonti del diritto), le emette il presidente del Consiglio per assicurare il
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche corretto funzionamento degli uffici pubblici. 
 
- Programmi (atti di indirizzo ma non fonti del diritto), atti che indicano obbiettivi che devono raggiungere
le pubbliche amministrazioni. 
 
L’amministrazione pubblica è un’attività non autonoma ma funzionale all’interesse pubblico, cioè alle
finalità stabilite dagli atti di indirizzo politico e politico-amministrativo, che è dunque caratterizzata da un
particolare rapporto con la legge. 
Questa infatti, nella sua concezione ampia e generica che comprende anche altri atti come visto sopra,
indirizza l’amministrazione e, quando quest’ultima agisce usando poteri autoritativi, svolge una funzione di
garanzia nei suoi confronti.
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 9. Principi costituzionali della Pubblica amministrazione:
imparzialità
 
a) in attività vincolate, talvolta l’attività amministrativa è completamente vincolata da norme, in questi casi
il compito degli apparati amministrativi è essenzialmente quello di far rispettare delle regole, per rispettare il
principio dell’imparzialità in queste situazioni deve comportarsi il più possibile come un giudice; 
b) nell’organizzazione, quando l’attività amministrativa consiste nell’applicazione di norme tecnico-
economiche, e non di specifici indirizzi politici, per garantire l’imparzialità occorre che gli apparati
amministrativi operino in completa indipendenza da quelli politici. Inoltre l’imparzialità deve essere
rispettata anche dal personale della P.A. nel senso che esse non devono avere interessi propri nelle vicende
in cui sono chiamati ad intervenire, cioè non devono trovarsi in conflitto d’interessi; 
c) in relazione all’eguaglianza e alla non discriminazione, è vietato all’amministrazione di operare
discriminazioni prive di un fondamento giustificativo; 
d) nella composizione degli interessi, le decisioni della P.A. sono, come visto, l’insieme di certi interessi
privati. E’ richiesto che tali decisioni vengano prese tenendo conto di tutti gli interessi in gioco e cercando la
soluzione migliore per ognuno di essi, senza scartarne pregiudizialmente nessuno, e cercando di sacrificare
il meno possibile quelli inconciliabili con il perseguimento dell’interesse pubblico. Per ottenere questo
risultato la P.A. deve essere pienamente a conoscenza di tutti gli interessi in gioco, per far ciò si atta la
cosiddetta partecipazione, con cui tutti i portatori di interessi hanno il diritto di essere presi in
considerazione preventivamente dall’amministrazione; 
e) nel contraddittorio, essendo concesso il diritto al contraddittorio a colui contro il quale sta per essere presa
una decisione amministrativa. 
 
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 10. Principi costituzionali della Pubblica amministrazione: buon
andamento
 
E' garantito dal rispetto di tre principi: 
a) efficacia, l’amministrazione deve riuscire effettivamente a raggiungere gli obbiettivi; 
b) efficienza, l’amministrazione è organizzata in modo tale da raggiungere gli obbiettivi impiegando la
minima quantità di risorse possibile; 
c) economicità, l’amministrazione deve essere in grado di procurarsi le risorse necessarie per raggiungere gli
obbiettivi col minor dispendio di mezzi. 
Spesso è difficile verificare l’effettiva efficacia della P.A. in quanto gli obbiettivi prefissati dagli apparati
politici sono spesso generici e di non facile individuazione concreta. 
Per questo motivo gli atti di indirizzo dovrebbero essere formulati in modo tale da consentire la verifica
dell’efficacia dell’amministrazione. 
I principi di imparzialità e buon andamento sono in stretto rapporto tra loro, in quanto badare troppo all’uno
provoca un indebolimento dell’altro (ad esempio, effettuare un maxi concorso per l’assunzione del personale
garantisce ovviamente l’imparzialità ma implica spese cospicue e tempi molto lunghi, viceversa assumere
personale senza seguire procedure concorsuali garantisce sì velocità e economicità ma a spese
dell’imparzialità della scelta). 
 
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 11. Principi costituzionali della Pubblica amministrazione:
responsabilità
 
Esistono vari tipi di responsabilità che possono scaturire dall’attività amministrativa. 
Sono responsabili i funzionari della P.A. per i danni provocati a terzi dalla loro attività in base alle leggi
penali, civili ed amministrative, e tale responsabilità civile si estende all’amministrazione stessa. 
Inoltre sono responsabili i funzionari per i danni arrecati alla P.A. stessa, la cosiddetta responsabilità
amministrativa. 
Infine i funzionari sono tenuti al rispetto di tutta una serie di normative disciplinari interne che riprendono i
principi di imparzialità e buon andamento, le cui violazioni possono comportare vari tipi di responsabilità
stabilite dalle normative stesse.
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 12. Principi costituzionali della Pubblica amministrazione:
trasparenza
 
Tutela l’esigenza che chiunque, anche dall’esterno della P.A., possa sapere e capire tutto quello che fa
un’amministrazione pubblica. 
Gli strumenti giuridici per assicurarla sono la pubblicità delle attività amministrative, il diritto di accesso ai
documenti amministrativi, l’obbligo di motivazione delle sentenze e il diritto di accedere alle informazioni
di cui è in possesso l’amministrazione. 
Inoltre sono determinati i dati pubblici che devono essere resi noti dalle amministrazioni all’interno dei loro
siti web. 
 
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 13. Principi costituzionali della Pubblica amministrazione:
ragionevolezza
 
Ragionevolezza: secondo cui i provvedimenti amministrativi devono rientrare nell’ambito dei poteri
dell’amministrazione definito dalla comunità di riferimento in un certo momento storico. 
La ragionevolezza comporta anche la cosiddetta proporzionalità, cioè il rigore del ragionamento che porta
l’amministrazione a prendere una decisione. 
 
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 14. Principi costituzionali della Pubblica amministrazione: Principi
generali del diritto
 
Oltre a principi costituzionali la P.A. è tenuta al rispetto di tutta una serie di principi generali di diritto
privato. 
Finché il diritto amministrativo è stato visto come scienza autonoma allora si riteneva indipendente anche da
questi principi generali, con il legalismo, entro cui è stato inserito il diritto amministrativo, trovano
applicazione principi come quelli della certezza del diritto, la buona fede e soprattutto il legittimo
affidamento. 
Naturalmente l’applicazione di tali principi può considerarsi comunque certa quando l’amministrazione
agisce secondo il diritto privato. 
Al rispetto di principi costituzionali è tenuta, oltre all’attività amministrativa, anche la disciplina della tutela
giurisdizionale. 
Le controversie relative ad atti delle pubbliche amministrazioni, se sono definiti atti amministrativi, sono
soggette a tutta quella disciplina di tutela giurisdizionale amministrativa che molto differisce da quella
ordinaria.
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 15. I privati di fronte alla Pubblica Amministrazione: diritti
soggettivi e interessi legittimi
 
Anzitutto occorre stabilire che i privati, dinnanzi alle pubbliche amministrazioni, possono vantare due tipi di
posizioni giuridiche soggettive: 
- diritti soggettivi, la cui tutela è data dalla giustizia ordinaria. 
La posizione giuridica di diritto soggettivo consente al cittadino di vantare una pretesa, riconosciutagli dal
diritto, nei confronti della P.A. 
- interessi legittimi, la cui tutela è data dalla giustizia amministrativa. 
 
La posizione giuridica di interesse legittimo è molto complessa e può teoricamente scomporsi nella
soggezione al potere di decisione dell’amministrazione e nel diritto a che quest’ultima, nel decidere, rispetti
certi principi e regole. 
Siamo di fronte ad interesse legittimo sia quando l’attività amministrativa è discrezionale, e quindi debba
tenere conto di tutta una serie di regole procedimentali, sia quando l’attività è vincolata, cioè la P.A. è
obbligata ad eseguire una certa attività. 
Gli interessi legittimi si dividono in: 
1.    pretensivi, quando il privato ha un interesse verso un’attività positiva della P.A. nei propri confronti (si
ha interesse affinché la decisione ci riguardi); 
2.    oppositivi, quando il privato ha un interesse verso l’attività negativa della P.A. nei propri confronti (si
ha un interesse affinché la decisione non ci riguardi). 
 
Inoltre è molto interessante la figura dei cosiddetti diritti affievoliti, cioè diritti soggettivi che possono essere
incisi dalla P.A. che ha il potere di affievolirli e trasformarli in interessi legittimi (ad esempio, il diritto di
proprietà su un immobile è diritto soggettivo fino a quando non la P.A., espropriando l’immobile, non
trasforma il diritto soggettivo in interesse legittimo, in questo caso oppositivo). 
Abbiamo detto che tale distinzione di posizioni giuridiche nei confronti dell’amministrazione porta alla
ripartizione giurisdizionale della tutela tra giudice amministrativo (interessi legittimi) e ordinario (diritti
soggettivi). 
 
Tale regola generale di ripartizione della competenza è derogata nei casi di giurisdizione esclusiva (vengono
affidati a giudice amministrativo casi riguardanti diritti soggettivi in particolari materie definite dalla legge)
o di attribuzione del potere di annullamento degli atti amministrativi anche al giudice ordinario (in casi
determinati dalla legge). 
 
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 16. Definizione di funzione di regolazione nella PA
 
L’amministrazione, tra le sue funzioni finali, ha la funzione di regolazione, con cui si tutelano alcuni
interessi assunti come pubblici incidendo sulle libertà di alcune persone limitandole. 
Queste funzioni sono di grande interesse politologico ed economico, dal punto di vista giuridico interessa in
particolare analizzare l’autoritatività che caratterizza i poteri di regolazione nonché gli atti che ne
costituiscono esercizio.
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 17. Funzione di regolazione nella PA: autoritatività
 
Siamo di fronte ad un atto autoritativo quando presenta le seguenti caratteristiche: 
a)    imperatività, tratto caratterizzante che costituisce manifestazione di un potere imperativo, l’autore
determina un effetto giuridico che incide sulla sfera giuridica del destinatario senza che abbia rilievo la
volontà di quest’ultimo, anche se espressa. Negli atti tra privati non è possibile l’imperatività perché è
necessario il consenso in quanto le parti sono considerate alla pari. L’unico atto imperativo non
amministrativo sono le sentenze giudiziarie. Una manifestazione di atto autoritativo si ha con
l’annullamento d’ufficio (anche se in questo caso solo per atti illegittimi) e con la revoca (in ogni caso vi
siano mutazioni degli elementi di fatto che hanno portato alla decisione revocata) con cui viene
unilateralmente eliminato un atto e tutte le posizioni giuridiche soggettive fondate su di esso. 
La revoca deve però rispettare alcuni parametri: 
1.    solo l’organo che ha emanato l’atto può revocarlo; 
2.    solo atti con efficacia durevole possono essere revocati; 
3.    solo in caso di sopravvenute modificazioni della situazione che ha portato all’emanazione si può
revocare; 
4.    devono essere indennizzati coloro che hanno eventualmente tratto pregiudizio dalla revoca dell’atto; 
5.    per quanto riguarda i contratti stipulati dalla P.A., cioè atti sottoposti comunque al diritto privato, la
revoca unilaterale della P.A. è consentita solo se prevista dalla legge o dal contratto stesso. 
b)    esecutività, la P.A. ha diritto all’adempimento dei suoi provvedimenti a prescindere di una sentenza che
dichiari la legittimità della pretesa in virtù di un valido titolo: i provvedimenti sono di per sé esecutivi. 
c)    esecutorietà, la P.A. può dare esecuzione forzata ai propri provvedimenti nei casi di inadempienza senza
autorizzazione giudiziaria che è invece richiesta per i privati. 
Questa caratteristica non è pero insita in ogni atto amministrativo ma deve essere espressamente prevista
dalla legge, nei casi e nelle modalità di esercizio. 
La tutela giurisdizionale contro gli atti esecutori permane, è soltanto inverso l’onere dell’iniziative rispetto ai
rapporti tra privati: tra privati è una parte che cita l’altra per ottenere l’adempimento, con la P.A. è
l’inadempiente che cita la P.A. per tutelare la propria posizione dopo aver subito l’esecuzione forzata. 
L’esecutorietà può essere attribuita dalla legge anche ad atti della P.A. sottoposti al diritto privato (come ad
esempio per gli atti di riscossione dei crediti dello Stato). 
 
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 18. Funzione di regolazione nella PA: garanzia
 
La garanzia verso i cittadini nei confronti degli atti imperativi è data da due strumenti: 
a)    tipicità, a garanzia dei privati contro l’assolutismo dei poteri dell’amministrazione c’è la legge. Il
principio di tipicità afferma che è compito della legge definire i provvedimenti autoritativi della P.A., la
legge, cioè: 
1.    definisce gli atti che possono avere effetti autoritativi,  
2.    quali siano questi effetti,  
3.    prevede in presenza di quali presupposti tali atti possano essere presi,  
4.    quali organi abbiano la competenza ad emanarli e seguendo quali procedimenti.  
Ad alcune di queste disposizioni possono derogare le ordinanze contingibili ed urgenti, che peraltro possono
essere emanate sono in particolari situazioni contingenti e urgenti. In ogni caso anche atti che possono
derogare al principio di tipicità, non possono derogare a quello di nominatività, cioè deve sempre trattarsi di
provvedimenti nominati ossia definiti nel nome dalla legge. 
b)    proporzionalità, in base a tale principio i privati ottengono ulteriore tutela in quanto obbliga
l’amministrazione affinché i provvedimenti autoritari: 
1.    debbono essere idonei al raggiungimento del fine cui sono preordinati, 
2.    debbono essere effettivamente necessari a quel fine, 
3.    non debbono incidere sulle situazioni giuridiche soggettive in misura superiore a quella indispensabile
in relazione al fine. 
 
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 19. Provvedimenti autoritativi dell’amministrazione: provvedimenti
conformativi
 
E' conformativo un provvedimento che ha un effetto imperativo che consiste nella definizione del contenuto
di un diritto in termini di poteri e facoltà, poiché per provvedimenti di questo genere non si richiede una
separata attività di esecuzione, non si pone nei loro confronti un problema di esecutorietà. 
Agli interessi dei destinatari degli atti conformativi è concessa la tutela prevista per gli interessi legittimi. 
I provvedimenti conformativi possono essere adottati in concreto con la forma di: 
a)    regolamenti, atti, ovviamente, generali e astratti che sono rivolti, per principio, ad una moltitudine
indefinita di destinatari. Ne sono un esempio i regolamenti edilizi (con cui vengono regolate vari aspetti
delle costruzioni urbane per esigenze di igiene, architettoniche, ecc…) e i regolamenti tecnico-economici
(rivolti ad autorità amministrative indipendenti); 
b)    piani, atti generali, detti anche piani regolatori generali, ma non astratti, in quanto prendono in
considerazione situazioni attuali e concrete (per esempio i piani urbanistici che regolano l’insieme delle
proprietà di una certa area territoriale); 
c)    programmi, prescrizioni dirette a coordinare delle attività rispetto ad un fine, sotto l’aspetto dei
contenuti e in relazione ai tempi di svolgimento. Solitamente sono detti programmi di attuazione di piani
regolatori (come ad esempio i programmi di attuazione dei piani urbanistici che prevedono i tempi entro i
quali devono essere realizzate le costruzioni previste dal piano); 
d)    provvedimenti tariffari e sulla qualità dei servizi, stabiliscono le tariffe e i livelli di qualità dei servizi di
pubblica utilità in un determinato settore. Sono solitamente generali in quanto rivolti a tutto l’insieme degli
utenti del determinato servizio, tranne nelle situazioni di monopolio in cui si riferiscono soltanto allo
specifico ente erogatore del servizio; 
e)    licenze edilizie, in assenza di piani regolatori alcuni soggetti legittimati, come ad esempio i Sindaci,
possono concedere licenze edilizie specifiche modificando, così, il diritto di proprietà del privato a cui sono
rivolte.
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 20. Provvedimenti autoritativi dell’amministrazione: provvedimenti
ablatori
 
Gli effetti imperativi caratteristici di questo genere di provvedimenti consistono nel privare un soggetto,
senza il suo consenso, di un diritto nella sua completezza o di alcuni dei poteri o facoltà che ne costituiscono
il contenuto. 
Agli interessi dei destinatari di questi atti è concessa la tutela degli interessi legittimi oppositivi. 
Si distinguono tre tipi di provvedimenti ablatori a seconda del tipo di diritto che vanno a limitare: 
a) personali, incidono ablatoriamente su diritti personali, cioè privano i soggetti di poteri inerenti alle loro
libertà costituzionali o comunque riguardanti i diritti della persona. Di questa categoria fanno parte gli
ordini, sia a contenuto positivo (comandi, come ad esempio l’obbligo di vaccinazione o di sgombero di un
edificio) che a contenuto negativo (divieti, come ad esempio quelli attinenti alla circolazione stradale). Per i
diritti relativi alla libertà personale vige la riserva di provvedimento giudiziario in base alla quale soltanto
una sentenza passata in giudicato può privare un soggetto della propria libertà. 
b) reali, incidono su diritti reali estinguendoli, privandoli oltre un certo limite del contenuto o costituendone
di nuovi su cosa altrui. Tra questi provvedimenti distinguiamo soprattutto: 
- espropriazione per pubblica utilità, che originariamente era un provvedimento preso da un prefetto su
istanza della P.A. interessata al fondo, dopo che era stata riconosciuta la necessità dell’espropriazione con la
“dichiarazione di pubblica utilità”. La P.A., inoltre, era tenuta a pagare un indennizzo al proprietario
espropriato pari al valore di mercato del bene. Oggi invece non serve più la “dichiarazione di pubblica
utilità” perché si ritiene implicita nei piani urbanistici che contengono le eventuali istanze di espropriazione.
Il provvedimento è preso direttamente dalla P.A. e l’indennizzo dovuto è solitamente inferiore al prezzo di
mercato del bene espropriato. Gli effetti del provvedimento sono uguali a quelli che si otterrebbero con un
contratto di compravendita, sorgono da una parte l’obbligo di consegnare il bene e dall’altra l’obbligo di
pagare l’indennizzo. 
- occupazione acquisitiva, per ritenere non eliminabili gli effetti di taluni provvedimenti espropriativi
illegittimi, la giurisprudenza ha elaborato l’istituto della occupazione acquisitiva con cui la P.A. acquista la
proprietà di un fondo ma è tenuta al pagamento del risarcimento dei danni invece che dell’indennizzo. 
- requisizione, in caso di situazioni di emergenza, di tipo militare (una guerra) o civile (un cataclisma), la
P.A. può sottoporre a requisizione sia beni immobili, acquistandone l’uso, che beni immobili, acquistandone
la proprietà. 
- prelazioni su beni culturali, quando due privati stipulano un contratto di compravendita su un bene ritenuto
di interesse storico o artistico devono notificarlo alla P.A. la quale, se vuole, può esercitare il suo diritto di
prelazione acquistando il bene al prezzo pattuito tra le parti. 
- limitazioni espropriative, previste per limitare il diritto di proprietà di un privato a tutela dell’interesse
generale. In questo caso la P.A. non acquista la proprietà sul bene ma ne limita soltanto l’esercizio del
proprietario, che resta lo stesso. Quest’ultimo ha però il diritto ad un indennizzo come se avesse subito
un’espropriazione. 
c) obbligatori, sono capaci di far sorgere imperativamente situazioni obbligatorie che trovano fondamento
nella disposizione costituzionale che consente l’imposizione di prestazioni patrimoniali o personali (art. 23
cost.). Quelli che costituiscono obbligazioni al pagamento di una somma di denaro sono i tributi, quelli che
costituiscono obblighi di fare (come ad esempio l’imposizione di prestazioni lavorative dettate dalla
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche normativa di esercizio del diritto di sciopero per le prestazioni essenziali) sono le precettazioni. 
 
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 21. Provvedimenti autoritativi dell’amministrazione: provvedimenti
sanzionatori
 
Hanno lo scopo di infliggere una punizione in relazione a comportamenti che ne sono ritenuti meritevoli,
cosiddetta funzione punitiva (sanzioni pecuniarie), oppure hanno lo scopo di rimediare alle conseguenze
derivanti da comportamenti contrastanti con la legge o con altri provvedimenti, cosiddetta funzione
ripristinatoria. 
Questi provvedimenti presuppongono una violazione di legge, mentre quelli ablatori presuppongono un
interesse pubblico da tutelare. 
 
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 22. Provvedimenti autoritativi dell’amministrazione: provvedimenti
autorizzatori
 
Sono atti con cui si rimuove un limite all’esercizio di un diritto. 
Vengono chiamati proprio autorizzazioni oppure “licenze”, “abilitazioni”, “nullaosta”, “permessi”,
“ammissioni” o anche “concessioni”, oppure dispense quando possono superare un divieto. 
Le autorizzazioni consentono ai privati di ottenere un diritto soggettivo partendo dall’interesse legittimo ad
ottenere l’autorizzazione (ad esempio il rilascio dell’autorizzazione a costruire una costruzione in
conformità dei piani urbanistici). 
In generale hanno la funzione di far avere alla P.A. conoscenza dell’attività dei cittadini cosicché possa
effettuare su di essa un controllo ed eventualmente adottare una preventiva azione conformativa o ablatoria. 
Questi controlli subordinano il rilascio dell’autorizzazione a verifiche che possono essere a risultato certo,
quando il rilascio dell’autorizzazione è subordinato dal possesso di determinati requisiti oggettivi (età,
cittadinanza, ecc…), si parla in questi casi di accertamenti; o a risultato incerto, quando il rilascio è
subordinato al possesso di determinate qualità soggettive e personali (capacità professionali, ecc…) alle cui
conoscenza la P.A. può arrivare in vari modi (esame di stato per l’ingresso agli albi professionali), si parla in
questi casi di scelte discrezionali. 
In alcuni casi le autorizzazioni sono rilasciate una volta fissate, dalla stessa amministrazione che le rilascia,
le modalità di esercizio dell’attività autorizzata: autorizzazioni con funzioni conformative (ad esempio
l’autorizzazione all’esercizio di un impianto purché conforme a certi requisiti per il rispetto ambientale). 
In altri casi la P.A., effettuati i controlli del caso, oltre a denegare l’autorizzazione può attuare eliminazioni o
limitazioni di un diritto: autorizzazioni con funzioni ablatorie (ad esempio quando insieme al diniego
dell’autorizzazione a costruire si impedisce qualsiasi uso del terreno con effetti simili alla limitazione
espropriativa). 
Per quanto riguarda le situazioni giuridiche soggettive che nascono dalle autorizzazioni si può dire che il
privato ha il diritto al rilascio dell’autorizzazione quanto questa è subordinata a verifiche a risultato certo
(accertamenti), ha l’interesse legittimo quando, invece, il rilascio è subordinato a verifiche a risultato incerto
(scelte discrezionali). 
 
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 23. Provvedimenti autorizzatori della PA: la d.i.a., dichiarazione di
inizio attività
 
La d.i.a. è un particolare atto, dichiarazione di inizio attività, che è richiesta in alcune ipotesi per poter dare
inizio ad un’attività al posto dell’autorizzazione amministrativa. 
La d.i.a. è fatta dallo stesso interessato, corredata dalle varie certificazioni richieste ha efficacia dopo 30
giorni dalla sua presentazione alla P.A. 
Entro i 30 giorni la P.A. può, dopo i dovuti accertamenti, adottare provvedimenti conformativi o ablatori nei
confronti dell’attività in questione. 
In questi casi l’interessato può conformare la propria attività ai parametri richiesti dalla P.A. 
Il procedimenti di inizio attività risulta così semplificato in quanto i controlli avvengono non
preventivamente ma posteriormente all’inizio dell’attività. 
 
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Diritto delle Amministrazioni Pubbliche 24. Provvedimenti autorizzatori della PA: le concessioni
 
Per quanto riguarda le concessioni l’amministrazione fa acquistare un diritto al concessionario che
preesisteva nella propria sfera giuridica (concessioni traslative) o che essa ha comunque il potere di
costituire (concessioni costitutive). 
Le concessioni sono dette concessioni-contratto in quanto è richiesto il consenso anche del privato
interessato che richiede o autorizza la concessione. 
Per tale motivo si hanno dei dubbi sull’effettiva riconducibilità di tali atti all’interno dei provvedimenti
autoritativi, ma la loro disciplina è ancora fatta ricondurre al diritto amministrativo. 
Un esempio di concessioni sono le sovvenzioni economiche che consistono in erogazioni di denaro pubblico
a favore di imprese allo scopo di favorirne la sopravvivenza malgrado la loro debolezza economica o di
incoraggiarne la produzione in determinate aree, in tali casi si parla di incentivi. 
Le sovvenzioni hanno effetti autoritari non tanto su colui che le riceve, il quale deve anche porre il proprio
consenso sotto forma di richiesta o approvazione, ma nei confronti di imprese terze che si ritrovano
svantaggiate contro la propria volontà rispetto all’impresa sovvenzionata. 
In ogni caso i criteri e le modalità di attribuzione di tali vantaggi a determinate imprese sono predeterminati
a garanzia dei principi di legalità e imparzialità. 
 
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